天津法院行政审判年度报告（2014）

    为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，有效推进天津行政机关依法行政水平和法治政府建设进程，充分发挥行政审判职能作用，天津市高级人民法院对2014年天津法院行政案件基本情况和当前依法行政面临的突出问题进行分析，提出了抓好依法行政工作需要重点注意的几个问题，形成本报告，现予公布。

    一、2014年全市法院行政案件基本情况

    2014年，全市法院受理各类行政案件2469件，同比增长21.63%。其中，一审案件1441件，同比增长45.56%；二审案件617件，同比增长30.72%；再审案件2件，同比下降50%；申诉案件409件，同比下降27.48%。

    在审结的1280件一审行政案件中，判决被告行政机关胜诉550件，胜诉率为42.97%，同比增长9.11个百分点；判决被告行政机关败诉111件，败诉率为8.67%，同比增长4.16个百分点；裁定驳回原告起诉87件，占6.80%，同比增长0.72个百分点；裁定准予原告撤诉233件，占18.20%，同比下降27.04个百分点；以其他方式结案299件，占23.36%，同比增长13.06个百分点。

    从审理情况看，2014年全市行政案件主要呈现以下特点：

    （一）一审案件数量大幅增长，城建、政府信息公开案件增幅明显

     2014年一审案件比2013年增加451件，增幅达45.56%。作为最大的案件类型，2014年受理城建类案件692件，占全部一审案件的48.02%，比2013年的448件增加244件，增幅达54.46%。其中，涉征地拆迁案件205件，同比增长111.34%。2010-2014年，政府信息公开案件数量分别为6、29、20、46、293件。其中，2014年受案数量比2013年猛增5.37倍，成为仅次于城建案件的第二大案件类型，应当引起高度关注。

    （二）案件主要集中于城建、劳动社会保障、公安和资源领域，环保、不作为案件将成为重点增长领域

2014年，全市行政案件仍然集中于传统的四大案件类型：城建、劳动社会保障、公安及资源。四类案件共计1076件，占全部一审案件的74.67%。

    2010-2014年，环保案件数量分别为1、9、1、12、34件，尤其2014年由2013年的12件增至34件。这说明在建设美丽天津的社会背景下，环保领域成为行政案件新的增长点。可以预见，环保案件数量会在未来几年呈增长态势。

    2010-2014年，行政不作为案件数量分别为25、39、28、37、133件，其中2014年比2013年猛增2.59倍。这说明由于执法环境不佳、执法水平不高等原因，懒政、怠政现象仍然不同程度存在。

    （三）案件主要集中于和平、南开、河西、滨海新区，和平、南开、河西与蓟县案件数量激增

    案件数量最多的地区仍是传统的行政案件高发区域：和平区、南开区和河西区。三区案件数量为685件，占全市案件数量的近一半（47.53%）。作为天津政治、文化中心，三区社会经济文化发展程度和公民权利意识相对较高，且市级行政机关主要集中于此，行政法律关系相对复杂。

    自实行行政案件相对集中管辖试点工作以来，滨海新区案件数量呈激增态势。滨海新区案件数量同比虽大幅回落，但除去2013年256件群体性诉讼这一串案因素，2014年实际上仍有大幅增长。此外，蓟县案件数量过百，同比增长一倍。

    （四）案件上诉率、申诉率仍然较高

    2014年，全市行政案件上诉率、申诉率分别为58.93%和31.75%。在行政诉讼中，上诉率、申诉率往往与实体裁判率、行政机关败诉率成反比。亦即上诉、申诉案件往往集中于原告被驳回起诉和被判决败诉的案件。2014年全市行政案件实体裁判率和行政机关败诉率分别为51.80%和8.67%，比2013年的38.57%和4.51%分别增长13.23和4.16个百分点。由于受统计方法所限，除去2014年案件数量增长对上诉率和申诉率的影响，这在一定程度上说明全市行政案件审理质量有所提升，原告的诉权和实体权益得到不同程度的保护。但从全国范围来看，全市行政案件上诉率、申诉率仍然较高。

    （五）行政机关败诉率增长近一倍，政府信息公开案件败诉情况显著

    2014年，行政机关一审败诉案件数量为111件，败诉率为8.67%，同比增长4.16%。与案件数量增长迅猛值得同样关注的是，政府信息公开案件无论是行政机关败诉案件数量还是败诉率都非常突出。在293件政府信息公开案件中，行政机关被判决败诉52件，占全部败诉案件的46.85%，败诉率为17.75%，是平均败诉率的两倍。

    行政机关败诉案件数量超过5件（含驻地市级行政机关败诉案件）的地区有蓟县、和平、武清、河北、南开、西青、河西七区县。其中，蓟县行政机关被判决败诉36件，占全市行政机关全部败诉案件的近三分之一（32.43%）。行政机关败诉率超过10%的地区为蓟县、津南、武清、河北、红桥、和平、西青七区县。2013年，行政机关败诉案件数量超过5件的地区只有和平、南开、蓟县三区县，败诉率超过10%的只有南开、蓟县、津南三区县。相比而言，2014年行政机关败诉案件数量多和败诉率高的区域均大幅扩展。

    二、当前依法行政面临的突出问题

    近年来，我市各级政府和行政机关依法行政和法治政府建设取得了显著的进步，但仍然存在一些亟待解决的突出问题，应当引起高度重视。

    （一）城市房屋征收拆迁领域存在的问题

    《国有土地上房屋征收和补偿条例》施行至今已4年有余，但我市仍遗留多个拆迁项目，有些项目的拆迁许可证已延期10年，至今依然有效。同时，涉及拆迁的政府信息公开案件井喷式涌现，特别是涉城市房屋拆迁许可、裁决诉讼均已审结后，被拆迁人试图通过申请政府信息公开再次引起诉讼。如何依法妥善解决拆迁时代的遗留问题，是摆在我市行政机关面前的重大难题。而在实施征收拆迁的过程中，部分项目仍然存在违反法定程序、补偿标准偏低、行政执法不合理等损害被拆迁人合法权益的问题。

    （二）政府信息公开领域存在的问题

    2014年，全市法院受理政府信息公开案件293件，已经成为第二大案件类型，同时行政机关被判决败诉的案件数量占全部败诉案件的近一半，败诉率是平均败诉率的两倍多。政府信息在很大程度上可以说是行政机关行为的全程留痕。某些行政机关之所以不敢、不想公开政府信息，在很大程度上是因为与政府信息相关联的行政行为违法或者瑕疵，或者怕政府信息被申请人利用，对其当前正在或者后续即将作出的行政行为产生不利影响。

    政府信息公开存在的违法类型主要包括：对申请公开的政府信息不及时答复、不予答复，不按照申请人要求的形式提供政府信息，以各种不合理的理由不予公开，依申请公开的政府信息不符合法律规定的内容和形式等。如市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局针对申请人提出的涉案地块“出让审批要件、程序”的政府信息公开申请，作出《依申请查询告知书》，告知申请人“宗地出让前，由国土部门制定出让方案，经同级政府批准后，通过报纸发布公开出让公告”，而对是否应当公开所申请的政府信息答非所问。

    （三）劳动社会保障领域存在的问题

    2014年，全市法院受理劳动社会保障案件142件，其中大部分为工伤认定案件。在劳动社会保障案件中，行政机关被判决败诉23件，败诉率为16.79%，是平均败诉率的近两倍。其中，工伤认定案件行政机关被判决败诉13件，占全部败诉案件的11.71%。

    劳动社会保障案件是涉及民生的重要案件类型，关涉老百姓切身利益。在行政执法工作中，存在的突出问题是认定事实不清，主要证据不足。以工伤认定案件为例，一些行政机关证据意识淡薄，对案件事实不认真调查取证，对相关材料不认真审查核实，作出的工伤认定决定所认定的事实不清，缺乏充足的证据予以支撑，结果导致败诉。例如，静海县人力资源和社会保障局、武清区人力资源和社会保障局都有因工伤认定决定书认定存在劳动关系的事实不清，主要证据不足，而被法院依法判决撤销并重做的案件。

    （四）基层行政执法存在的问题

    不同级别的行政机关依法行政的意识和水平仍存在差异。市级行政机关依法行政意识和水平相对较高，区县行政机关尤其是乡镇人民政府则相对较低。突出表现在程序意识淡漠，“重实体轻程序”的问题普遍存在，尤其在送达、告知、催告、公告等程序环节表现最为突出。2014年，全市法院受理诉乡镇政府案件26件，行政机关被判决败诉6件，败诉率达23.08%，是平均败诉率的近三倍。在诉蓟县渔阳镇、尤古庄镇人民政府规划行政强制案中，被告在对涉诉房屋实施强制拆除前，未按照《行政处罚法》、《行政强制法》的相关规定制作并送达行政处罚决定书和行政强制执行决定书，也未履行公告及催告等法定程序。

    此外，综合执法领域违反法定程序的现象也比较突出。在诉南开区城市管理综合执法局规划行政强制一案中，被告在作出拆除违法建设强制执行决定前，未按照《行政强制法》的相关规定履行催告、公告等法定程序。在我市推行街镇综合执法“一支队伍管全部”的改革背景下，乡镇政府和综合执法领域存在的问题应当引起有关部门的高度重视。

    （五）行政应诉中存在的问题

    在一审行政案件中，行政机关负责人出庭应诉10件，出庭率仅为0.78%。蓟县、武清、宝坻各2件，滨海新区、和平、津南、西青各1件。其中，蓟县连续三年有行政机关负责人出庭应诉。虽然行政机关负责人出庭应诉案件数量比2013年的2件有所进步，但无论是出庭数量还是比例，都与其它省份存在较大差距。

    2014年，全市法院共发送司法建议10份，行政机关反馈处理意见6份，反馈率为60%，同比上升15.56个百分点。有的行政机关不能认真对待司法建议，不积极查找、整改司法建议指出的问题，对司法建议持有抵触情绪，漠视司法权威。

    此外，应当指出的是，近年来行政机关依法行政的意识和水平均有了很大程度的提高，但仍有极个别的行政机关拒不出庭应诉和举证期限内不提供证据。在武清区人民法院审理的两起政府信息公开案件中，被告武清区上马台镇人民政府经合法传唤无正当理由拒不到庭，最终法院依法作出缺席判决。在津南区人民法院审理的一起政府信息公开案件中，被告津南区双港镇人民政府在法定期限内没有提供证明行政行为合法的证据和依据，最终被法院依法判决撤销政府信息公开申请答复书，并判决重新作出答复。

    三、当前抓好依法行政工作的若干建议

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为促进依法行政，推进法治政府建设进程，结合行政审判工作中发现的行政执法存在的问题，建议在今后开展依法行政工作中重点抓好如下几个问题。

    （一）处理好改革发展与依法行政的关系

    目前，天津已进入全面深化改革促进发展的重要历史时期，社会利益结构深刻调整，社会关系纷繁复杂，社会矛盾集中、高发。要妥善处理改革发展过程中产生的社会矛盾，就要正确处理公平与效率、速度与质量的关系，就要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，努力在全社会范围内确立按规则办事的良好法治氛围，在法律框架内开展工作、解决问题，以法律规则规范发展行为。

    （二）上级行政机关及行政机关负责人带头依法行政

    依法行政的关键在于上级行政机关及行政机关负责人模范地遵守法律，在法律范围内活动，遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，严格按照法定权限和程序开展工作，并高度重视依法行政工作，将工作人员依法行政工作情况纳入绩效考核指标体系。只有上级行政机关及行政机关负责人重视依法行政工作，并争当依法行政的表率，各级行政机关及其工作人员才会争相效仿，真正认真负责地严格依法行政，加快顺利推进法治政府建设的进程。

    新修改的《行政诉讼法》第三条第三款明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。据此，行政机关负责人出庭应诉制度已经法定化。为贯彻落实《行政诉讼法》的规定，市高级人民法院与市人民政府法制办公室共同研究制定了《关于规范我市行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，已于2015年5月1日起施行。各行政机关及其负责人应当严格按照该意见的规定，积极履行出庭应诉义务。

    司法建议对于帮助行政机关解决普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题具有重要作用。行政机关对司法建议及时正式地进行反馈，也是尊重司法权威的表现。可以说，司法建议反馈情况是衡量政府法治建设的重要指标。因此，我们建议将司法建议反馈情况纳入依法行政绩效考核指标体系。对于法院提出的司法建议，行政机关应当认真按照司法建议中指出的问题进行整改，并及时反馈情况，这体现着行政机关认真负责的工作态度以及对司法权威的尊重。

    （三）抓好涉及民生、政府信息公开、基层行政执法等重点管理领域的行政执法工作

    城市房屋拆迁进入征收时代后，征收工作受到严格规范，征收案件数量相对拆迁案件明显减少。这说明规则是消除和解决行政争议的最重要保证，严格依法行政是减少行政争议的最重要出路。虽然拆迁时代的绝大多数行政案件已终结，但拆迁遗留问题并未随之结束。要继续将拆迁工作纳入法治化轨道，在拆迁过程中，坚持科学、民主、依法决策，确保程序正当，过程公开，严格按照法定职权和程序办事，既要依法推进项目建设，又要保障被拆迁人的合法权益，规范和引导其理性表达诉求，不能片面理解“服务中心工作”而忽视被拆迁人的合法权益，不能片面强调行政效率而忽视依法行政。要健全依法决策机制，重大决策要严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序作出，并建立内部重大决策合法性审查机制。

    政府信息公开案件尤其是涉及征收拆迁的政府信息公开案件近年来呈现出迅猛的增长势头，实践中政府信息公开领域行政不作为现象最为严重，有关部门应当予以高度重视，认真依法做好政府信息公开工作，努力将群众利益诉求的宣泄引导到依法解决问题的正确轨道上来，并以政府信息公开为抓手，倒逼依法行政水平的提高。要严格按照《政府信息公开条例》的规定，梳理细化政府信息公开各个程序环节的具体要求，及时准确地履行政府信息公开职责。

    基层行政执法工作直接关系群众切身利益。基层行政机关要切实增强程序意识，纠正重实体轻程序的不良倾向，树立正当程序观念，梳理细化征地拆迁、拆除违法建设等工作的程序要求。上级行政机关要切实加强对基层行政机关的监督和指导，帮助基层行政机关解决执法过程中遇到的法律难题，及时纠正基层行政机关的违法行政行为。基层行政机关要切实加强重点业务领域的制度建设，加强对执法人员的依法行政培训力度，并建立完善的执法责任制。

    （四）认真贯彻实施新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》

    一是认真组织行政诉讼法学习培训工作。新法的实施，是依法行政工作发展的重要契机。要及时做好新法的学习和培训工作，尤其是对行政执法工作产生重大影响的新要求进行重点学习和培训，不断提升行政执法人员的法律素质。

    二是注重规范性文件集中清理。行政诉讼法第五十三条、第六十四条规定了规范性文件附带审查制度。预计新法实施后，附带请求法院审查规范性文件的案件会大量涌现。在以往行政诉讼实践中，我们发现，我市行政机关制定的规范性文件数量繁杂，而且部分规范性文件存在制定程序不规范、内容违反上位法规定的现象。为从源头上减少行政争议，建议行政机关及时对本机关制定的规范性文件进行集中清理。

    三是充分发挥行政复议功能。行政复议是行政系统内部重要的监督纠错制度。但在以往实践中，行政复议的功能并未充分发挥，许多行政机关败诉的案件都已经过复议，但违法行政行为并未能得到及时纠正。行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这一规定有利于扭转复议“维持会”的不利工作局面，有利于减少不必要的行政争议。建议行政机关充分发挥行政复议功能，对于违法或不当的行政行为，依法作出撤销、变更或确认违法的复议决定，以预防和化解行政争议，不断提升政府公信力。

天津市高级人民法院

2015年11月