近年来，我市的冬季住宅热化工作有了长足的发展，城市热化率逐年提高，从90年代初期的30%左右发展到目前的将近90%，南开区甚至达到96%的热化率。伴随着热化率的提高，城乡居民的生活水平有了提高，但是拖欠供热费的现象越来越多，因集中供热引发的民事纠纷大幅上升，成为人民法院当前审判工作的焦点、难点问题。从全市法院案件统计分析看，我市法院近年来受理供热纠纷案件居高不下且增长幅度过大。由于供热纠纷案件多是社会和历史遗留问题的表现，所涉及的法律问题和社会问题较多，解决起来难度很大，加上当事人素质参差不齐，有的基层法院甚至感到难以招架。为了及时、妥善地审理好此类案件，使供热这一直接关系到人民群众的切身利益和社会的安定团结的问题得到较好地解决，高院民一庭在2002年11月，针对供热纠纷案件数量急剧上升，社会矛盾集中在法院等问题，与天津市供热办公室联合召开专题研讨会，部分区法院的审判人员以及部分区的供热办主任参加了会议，通过对供热纠纷案件进行深入细致的分析和研究，确定了规范供热行为、提高供热服务质量，完善供热案件的举证责任等事项。从研讨会后一年多的实践表明，这次会议的成效是显著的,大部分供热纠纷的难点问题得到了解决，2003年全市法院受理的供热案件比2002年下降了20%左右。但仍有部分法院反映供热案件大量上升。为了审理好供热纠纷案件，及时化解社会矛盾，落实好司法为民重要思想，我们从全市法院审理供热案件中总结的经验教训出发，谈几点体会。

一、供热案件审判现状

从全市法院受理供热案件看，2003年的前9个月受理供热合同纠纷案件14000余件，虽然同比下降20%，但仍然占民事案件的大多数。

（一）供热案件的特点

1、供热案件的类型以采暖费纠纷案件为主。供热纠纷案件一般包括供热工程配套费纠纷、室内初装费纠纷、供用热合同欠费纠纷、采暖设施安装质量纠纷及供热质量纠纷等，其中数量最多、与人民群众切身利益最密切、矛盾最集中、问题最突出的是供用热合同欠费纠纷案件（俗称采暖费纠纷），此类案件一般占供热纠纷案件的90%以上。这类案件涉及的法律问题比较多，首先是合同纠纷，应当适用合同法；其次是建筑面积与供热面积问题，又涉及建筑工程问题；此外，供热面积与实际使用面积之间也涉及房地产方面的问题，因此这类纠纷一直以来也是民事审判实践的一个难点。

2、从受理供热案件数量来看，有的法院受理数比2002年下降，而有的法院却大幅递增。如和平区法院2002年受理1113件，2003年为758件，同比下降31.89%；河西区法院2002年受理2126件，2003年为1857件，同比下降12.65%;南开区法院2002年为3230件，2003年为2138件，同比下降33.81%；河东区法院2002年受理1461件，2003年受理1360件，同比下降7%；相反，红桥区法院2002年受理2463件，2003年受理2841件，同比上升15.35%；北辰区法院2002受理1856件，2003年受理2278件，同比上升22.74%；西青法院2003年受理供热纠纷案件为70件，同比上升72.8%。

3、在民事案件中占的比重较大。在司法统计中，供热纠纷案件属于合同纠纷案件的分类项目里，而合同纠纷案件的数量一直居我市各类民事案件的首位，其中供热案件占30%左右，2002年供热案件在部分基层法院受理案件总数中高居榜首，甚至已经占所有民事案件的60%。2003年则相应地有所减少。

4、从案件受理数量来看，呈现出大多数市区法院收案数逐渐减少，而郊区逐渐增加甚至急剧增加的现象。

5、从案件当事人的情况看，此类案件的当事人有些是因经济困难无力交纳供热费，有些是因为对供热面积、供热质量以及计算交纳方式与供热单位存在分歧，还有一些当事人以采暖费为由对抗房地产商或物业公司的违约行为，更有一些当事人无正当理由拒交采暖费。

（二）造成供热纠纷连年发生，持续不断的原因

1、由于我市集中供热已经从带有浓厚计划经济色彩的福利转向企业经营的市场化行为，因此，热力资源作为一种商品进入市场，必然要求供需双方都按照市场经济规律办事，并遵循等价有偿和权利义务相一致的原则，真正实现“谁用热，谁缴费”。但是，由于发展还不太平衡，有的居民区过去是由企业办社会形成，一些企业职工从过去的“单位包费、福利供热”，到现在必须自行负担采暖费，相当一部分用热居民还不能适应这种转变，还没有真正形成热力资源商品化的观念，往往出于惯性仍把原单位作为供热的依托，发生矛盾就把矛头指向单位。所以，矛盾和纠纷的产生也就在所难免了。

2、发生争议的另一个主要问题是有一些供热单位的供热质量不高或供热未达到用热人的要求，导致用热人拒绝交费。比如供热期内是否按时、持续供热，供热温度是否达标，室内供热设施的安装与分布是否合理等等，用热人往往以上述争议作为拒付或拖欠采暖费的抗辩理由。

3、对供热合同的理解发生分歧。供热行业基本上是原计划体制下供热公用事业转轨后形成的，连称呼都带有计划经济色彩，如“市供热办公室”、“区供热办公室”。属于垄断行业、垄断经营，因此供热合同就是典型的格式合同。作为弱势一方的用热人，在签订合同时很难作到与供热方充分协商，对于合同中的条款除了被动接受以外，几乎别无选择。这往往造成在合同履行过程中，双方对具体条款或合同用语的理解产生分歧，从而引发纠纷。例如供热面积问题，何谓供热建筑面积，以供热建筑面积收费是否合理，未安装采暖设施的房间应否包括在计热收费面积之内等等均存在分歧。

4、因种种原因，一部分用热人经济状况急剧下降，导致对数额较高的采暖费无力负担，而供热公司因为已经对其履行了供热义务，当向用热人主张供热费时就会因用热人无力支付而发生纠纷。

5、有些供热单位为了催收供热费，聘请一些临时工上门催收，由于部分临时工素质较差，往往容易与用户发生冲突，也是导致纠纷增多的原因之一。

二、审理供热纠纷案件面临的问题

供热纠纷案件自1994年出现以来，一直是民事审判的焦点兼难点问题。市高级法院为指导此类案件的审判工作曾下发过有关会议纪要，对全市审理供热纠纷案件起到了积极的作用，但随着供热从计划体制的福利行为向依据供用热合同调整的市场化行为发展，出现了许多过去没有的现象，全市各级法院在审判实践中，面临着诸多亟待解决的问题，归纳起来主要有以下几个方面：

（一）采暖费纠纷案件多为群体诉讼，处理不慎容易激化矛盾，影响社会稳定

所谓群体诉讼，是指作为被告一方的用热居民人数众多，一般以居民区划分，少则十几户，多则上百户，而且此类案件关系用热居民的切身利益。许多法院反映，由于目前缺乏审理供热类案件的统一标准和法律依据，导致判决书的说服力不强。而一旦法院做出不利于用热人的判决，则很容易产生矛盾激化，引起群体上访事件，这使得法院难以保证判决结果的法律效益和社会效益的有效统一。一些法院甚至不得不做出暂缓受理此类案件的决定，短期内虽然可以缓解人民法院的审判压力，但却使问题的解决更加复杂化。

（二）当事人对室温是否达标难以举证

供热期内，室内温度是否达到规定的标准，是考察供热质量的一个重要标志，涉及确认责任方、减免采暖费等问题，是采暖费纠纷案件中，供热单位与用热居民争议的主要焦点之一。但是，由于当事人缺乏收集和保存证据的意识和手段，无论是追索采暖费的供热单位，还是以温度不达标为由拒付采暖费的用热居民，都无法举出充分、有效的证据。另一方面，起诉时间大都是在供热期结束之后，法院也无法进行实地的勘察和取证。这种局面无疑给案件的审理增加了难度。在供热单位确已供热的情况下，是否以及由谁承担不利的法律后果，成为困扰审判的一个难题。一些法院为了避开这个问题，往往以调代判，结果是耗费了大量时间和人力，效果甚微，仍解决不了实质问题。

（三）当事人对供热面积争议较大

目前，供热单位普遍以“供热建筑面积”收取采暖费，而“供热建筑面积”不是规范的建筑用语，它既不同于“建筑面积”，也不完全等同于“套内建筑面积”。供热管理部门虽然解释为“关门的建筑面积”，但是对于并非专业人士的普通百姓和法官来说，仍然不够明确，容易引起理解上的混乱，测量或计算起来也比较困难。于是，就形成了当事人争执不下，法官解释不清的尴尬局面。另外，用热居民对单纯按面积收费的合理性也提出质疑。比如一些老房子，厅、厨、厕都没有安装暖气片，如果不加区分，一律按同一标准收费，显然不够合理。但是，对这些房间应否收费，如何收费，目前没有明确规定，使得法院在案件审理中也无所适从。

（四）是否签订供热合同影响案件的审理

供热合同是确定供热人与用热人权利义务关系的重要标志，也是法院查明事实，分清是非，明确责任的重要依据。但是，目前仍有大约10%的用热居民没有与供热单位签订供热合同。法院在审理案件时，不得不区别对待有无合同的情况，导致案情相似的供热案件，判决结果却不一致。最典型的是滞纳金问题，一般供热合同均规定，用热人逾期缴纳采暖费的，应当按照一定比例支付滞纳金，但是，未签订合同的用热人却往往因无明确规定而免除或少交滞纳金。

从审判实践分析上述问题产生的原因，主要有以下几个方面：一是立法滞后，缺乏统一规范，不便人民法院在审判中操作；二是合同行为应当进一步规范，不能由合同一方来行使规范的权力；三是供热行为的规范和供热服务质量存在问题。

三、预防和减少供热纠纷的建议

（一）加大宣传力度，增强市民对供热市场化的认识

本市从2000年开始对供热系统收费、计量方式和供暖方式进行逐步改革，供热从带有浓厚计划经济色彩的福利化行为转化为一种市场行为。热力资源作为一种商品进入市场，应当依照市场规则进行调整、规范，为此，应当进一步加大宣传力度，逐步转变群众供热行为福利化的观念，提高全民对供热商品化的认识，以便减少因对供热认识上存在差异而导致诉讼。

（二）加强供热立法，建立健全供热法律制度

目前，我市法院在审理供热类案件时，主要依据合同法，并参考市政府及所属行政部门制定的内部文件，如《天津市集中供热管理规定》、《天津市居民住宅集中供热价格结算和收费管理办法》等。一方面，这些文件不是严格意义上的立法，不具有地方性法规的效力，法院在审理案件时适用起来比较勉强，容易引起争议；另一方面，某些行政文件颁布时间较早，许多条文规定已不适应当前社会发展的客观情况，而有些供热问题又缺乏明确、合理的规定。因此，有必要借鉴其他省市的成功经验并结合天津市的实际情况，修改和完善现有的政府文件，同时，尽快出台地方性法规，建立健全供热法律制度，以规范集中供热的规划与建设、供用热管理、收费标准、费用承担、结算方法等，使法院的审判有章可循，真正作到依法办案。

（三）规范供热行为

第一，供热合同是确定供用热双方权利义务关系的重要依据，因此，规范供热行为，应首先从规范供热合同入手。一方面，供热公司应尽快与所有的用热人，特别是长期无合同户签订供热合同，使签约率达到100%；另一方面，有关主管部门应在广泛征求社会各方面意见的基础上，修订现行的供热合同格式范本，特别是要修改或废除所谓的霸王条款，使供热合同的内容更趋合理，更能体现合同双方当事人权利与义务的平衡。第二，由于供热行为逐步市场化，很多企业、单位为了经济利益，纷纷加入到供热行为中来，因此有的供热人的资质较差，一些社会矛盾加剧也有一部分是由于这些企业、单位供热不规范造成的。有鉴于此，我们认为政府供热主管部门应当制定一项市场准入制度，以规范供热市场秩序，确保供热质量。第三，今后应当逐渐取消按面积收费的做法，推行按用热量分户计量收费的方法，加快实施分户循环的供热工程改造，尽快实现按表收费，应用新技术提高供热质量，使供热收费难问题得到根本解决。

（四）完善举证制度

首先，应明确举证责任的承担问题。依照法律规定，当事人对自己提出的诉讼请求有责任提供证据加以证明，所以，供热人向用热人主张采暖费，就应当对其已经按时、连续、保质供热的事实承担举证责任。而温度达标与否是衡量供热质量的一个重要标志，因此，该事实理应由供热人举证。其次，供热管理部门应当要求供热公司建立定期、定点入户测温制度，如成立专门的测温机构，制定合理的测温程序和方法，测温后，制作由供用热双方签字确认的测温记录。这样既可以解决举证难的问题，又可以在一定程度上减少供热纠纷的发生。

（五）提高综合服务质量

供热本质上是一种服务，老百姓最关心的还是服务的质量，因此，为减少纠纷的发生，供热单位还是应在提高供热服务质量上下功夫。除了按时、连续、保质供热外，应当加强对供热设施的维修管理，确保在接到故障报告后24小时内予以修复；在收费员方面，应考虑改临时工为正式工，切实采取措施提高收费人员的业务素质和道德修养，避免因收费人员素质低下导致用热居民与供热单位之间的矛盾激化；总结河北区的成功经验，推广“双承诺”制度，即供热单位向用热居民承诺“供热不合格不收费，供热纠纷不及时解决不收费”，并将规范化的服务标准、内容向社会公布，建立群众监督员制度，自觉接收社会监督。

（六）设置合理的多元化纠纷解决机制，减轻审判压力

针对目前供热案件数量急剧上升，法院应接不暇的形势，我们认为，应积极探索设置多元化的纠纷解决机制。首先，由于此类案件大多诉讼主体相对集中、债务数额相对简单易算，所以可以考虑在基层人民法院建立快速裁判的模式，使大量的供热纠纷能够尽快解决；其次是要进一步注重民间调解工作，可以在一定的行政区划内成立专门的调解组织，或利用物业管理公司的职能作用，积极调处和解决有关供热纠纷，尽量使纠纷在诉讼前就得到妥善解决，缓解审判工作的压力。第三，对于确有生活困难的用热人，应当依照国家有关规定，由供热公司在签订合同时予以相应的优惠，这样也能减少部分供热纠纷。此外，供热案件大部分是在供热期结束后进行诉讼，对于供热过程中的举证有一定困难，因此，还可以考虑在合同中增加违约条款，一旦用热人在供热期间拒不交费，供热单位应当在供热期间提起诉讼，以便解决举证、查证、质证困难的问题，使诉讼过程更加顺利。

                                           （执笔人：咸胜强）