人民陪审员制度是体现民主政治的一项现代司法制度，是我国社会主义司法制度的重要组成部分，是司法民主的具体体现。人民陪审员制度充分体现了中国特色社会主义司法制度的人民性、民主性，体现了社会主义法治理念。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》正式施行至今已四年有余，近来，我们对我市人民陪审员制度实施情况进行了调查，总结了取得的成绩和经验，分析了存在的主要问题，并提出了对策建议。
　　一、我市人民陪审员制度实施的基本情况
　　2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。为贯彻落实这一《决定》，最高人民法院会同司法部联合制定印发了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》。市人大常委会对此项工作给予高度重视，并专门下发了《关于贯彻实施<全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定>的决议》。市高院会同市司法局制定印发了《关于天津市人民陪审员选任工作的意见》，对人民陪审员的选任名额、条件、程序、培训、经费保障和选任工作的时间等作出具体规定，同时下发了《关于进一步做好人民陪审员选任工作的通知》等多个文件。各基层人民法院结合实际制定具体实施方案，通过有线电视、报刊、网络、电子屏幕等形式向社会公开发布选任公告，及时就相关工作向所在区县人大常委会请示汇报。各院在人民陪审员选任工作中，一是注意人选的广泛性和代表性；二是注重选拔在基层一线工作的同志；三是注意人选的素质要求。经过首次选任和届中调整，截止到2008年9月底，由各基层人民法院院长提请区、县人大常委会任命的人民陪审员共有480名，包括机关和公司企业干部，科技、金融、教育、医务工作者，居委会、村委会等基层组织代表，工会、共青团、妇联等群众组织代表以及部分专家、学者。他们的平均年龄为42.3岁，其中男性占54.58%，女性占45.42%；具有大专以上学历的444名（含大本学历230名，研究生26名），占总数的92.5%；少数民族23名，占总数的4.8%。截止到2008年9月，全市法院人民陪审员共参加审理各类案件4137件，有力促进了人民法院的审判工作。许多人民陪审员政治素质和业务素质都很高，忠于职守，热心陪审工作,充分发挥“审判员、监督员、联络员、宣传员、调解员”的作用，其中西青区和静海县的两名人民陪审员还受到了最高法院的表彰。
　　二、我市人民陪审员制度取得的成绩和经验
　　（一）认真落实《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，切实做好人民陪审员培训工作
　　为了确保人民陪审员能够胜任陪审工作，根据最高人民法院和司法部《实施意见》中的相关规定，市高院先后制定了《人民陪审员培训方案》和《人民陪审员培训办法》，把人民陪审员的培训纳入法官培训计划，在教师、教材、教学管理和食宿等方面做了充分准备，采取脱产集中面授与在职自学相结合的方式，对选任的人民陪审员分期进行培训。培训内容包括人民陪审员职责、权利和义务、法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、法律基础知识和基本诉讼制度等。同时，帮助人民陪审员及时了解中央、市委和最高法院对人民法院工作的新指示新要求，把握工作重点。自2005年以来，高院共举办人民陪审员培训班9期，受训人员达840人次。各基层人民法院还根据工作实际各自开展了审判业务专项培训，以掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般原则和学习新法律法规为主要内容。有的法院组织人民陪审员召开座谈会，由院领导讲解人民陪审员的性质、地位和作用，帮助人民陪审员提高对这项工作重要意义的认识；介绍法院的审判工作情况，帮助人民陪审员了解法院的工作规律；提出工作要求和注意事项，帮助人民陪审员增强责任意识和职业荣誉感。有的法院邀请人民陪审员交流工作体会和参加庭审活动的感受，互相学习借鉴。有的法院为人民陪审员开办摸拟法庭，开展案例介绍和讲解，增强人民陪审员参加陪审工作的感性认识。有的法院还组织人民陪审员集中观看《法官庭审仪表》、《中国法官审判实录》等录像资料，组织陪审员参加庭审观摩，让陪审员身临其境感受案件审判的全过程，了解案件的审理程序等。总之，培训内容丰富、针对性强，培训质量和效率都比较高，为依法履行陪审职责奠定了坚实的基础。
　　（二）充分发挥人民陪审员的作用，确保人民陪审员依法履行好自身的职责
　　落实人民陪审员制度的关键，在于确保人民陪审员参加案件审理，依法履行人民陪审员的职责。对此，我市法院采取各项措施，做了大量深入细致、富有成效的工作。一是鼓励调动人民陪审员的积极性，增强做好陪审工作的信心，克服畏难情绪，引导和帮助人民陪审员边干边学，不断提高陪审能力和水平。二是各审判业务部门积极配合支持，为人民陪审员履行职责提供必要的办公条件，把人民陪审员参审的案件安排给具有丰富经验的审判长承办，加强对人民陪审员的业务指导，确保庭审质量和效率。在庭审日期和时间上，做到预先安排，提前通知，尽量减少和避免对人民陪审员本职工作造成的影响。三是在人民陪审员参加合议庭评议时，做到“不隐瞒，不压制”，充分听取人民陪审员发表意见，严格实行一人一票，少数服从多数，有重大分歧意见提交审委会讨论决定的原则，保证人民陪审员同法官享有同等权利，确保陪审不走过场。
　　为充分发挥人民陪审员的陪审作用，各个法院都规定凡适用普通程序的案件，原则上都可请人民陪审员参加审理。并根据人民陪审员的专业特长，分组安排他们参加涉及其对口专业的案件。如，在审理青少年犯罪案件和一些刑事犯罪案件中，选择来自教育系统的人民教师为陪审员，发挥陪审员善于做青少年学生工作的特长。又如，根据当事人的申请，选择人事管理机关所属仲裁部门的陪审员参与劳动争议案件审理。还如，充分利用来自教育、卫生、妇联、金融等各个方面人民陪审员的特殊身份，在促成当事人调解和向人民群众普及法律知识等方面发挥作用等等。据统计，自2006年1月至2008年6月，我市法院人民陪审员共参与案件审理4314件，其中刑事案件2435件，占56.44%；民商事案件1742件，占40.38%；行政案件137件，占3.18%。
　　（三）采取全方位的保证措施，努力为落实人民陪审员制度创造良好的条件
　　为贯彻落实好《决定》，全市法院系统在加强人民陪审员参审工作的制度建设及规范人民陪审员的工作上采取了一系列行之有效的措施，制定相应的规章制度，使人民陪审员工作逐步纳入制度化、规范化的轨道。制定《人民陪审员管理工作办法》、《人民陪审员参加审判工作规程》，对落实人民陪审员的权利义务、考核管理、参审工作、司法礼仪、保密纪律、廉洁自律等方面做出了明确具体的规定。建立人民陪审员参加庭审登记制度，把人民陪审员参审同审判人员的岗位目标责任制考核结合起来，规定参审数量标准。有的法院指导小组通过旁听陪审员参加的庭审和合议庭评议，客观真实地了解掌握陪审员的工作表现。有的法院制定了《人民陪审员值班工作的规定》，建立了人民陪审员值班制度，设置人民陪审员值班室。有的法院建立走访联系制度，加强与人民陪审员的沟通。各法院还对人民陪审员工作实行年度考核制度，由审判庭于年底填写《人民陪审员工作考核表》，包括审判工作实绩、思想道德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况等内容，考核分为优秀、称职和不称职三个等级。考核结果及时通知人民陪审员本人，对优秀者给予表彰奖励，并将表彰和奖励决定及时通知人民陪审员所在单位、户籍所在地或经常居住地基层组织。相应的制度保障和规范化管理，确保了全市人民陪审工作开展得稳步有序、扎实有效。
　　全市各级法院着眼于人民陪审员作用的发挥和陪审能力的提高，妥善安排人民陪审员参与案件审理。根据人民陪审员的专业特长，分组安排他们参加审理涉及其对口专业的案件；把人民陪审员参审的案件安排给具有审判长资格的法官共同承办，确保庭审的质量和效率；在庭审日期和时间上，做到预先安排、提前通知，尽最大努力减少和避免对人民陪审员本职工作造成影响。加强对人民陪审员的业务指导，为陪审员庭前阅卷提供方便；合议时充分听取人民陪审员的意见；就证据采信和法律适用等问题开展讨论。同时，为人民陪审员购买《人民陪审员工作手册》，订阅《司法文件选》和《人民法院报》，提供相关法律法规和司法解释，配置必要的办公用品等。通过采取有效措施，使人民陪审员较快地适应了参审工作，发挥了应有的作用。
　　（四）人民陪审员参审取得良好的法律效果和社会效果
　　一是增强了审判工作透明度，进一步落实了公开审判原则。公开审判原则不仅要求开庭公开和宣判公开，公民有旁听案件庭审过程的权利，而且要求社会成员对案件本身有更深入的了解。陪审员参加案件审理，能够参与案件事实的认定，明确裁判法律依据，是更高程度和更深层次的审判公开。
　　二是有利于防止司法专断，促进司法民主。陪审员的监督职责包括：合议庭是否严格依法办案，实体裁判是否公正，审理程序是否合法，裁判文书是否规范，合议庭成员是否有违纪行为等。陪审员与法官共同审理案件，就是把法官的审判活动，置于民众监督之下，作到事前、事中监督，为司法权力的干净运行提供有力保障。
　　三是增强了法律意识，培养了法制观念。陪审员在利用公众智慧，把朴素的评判是非标准和法理相结合的同时，能够加深对法院和法官的了解和理解，并将这种认识客观地传达给公众，使人民群众不但了解了人民法院的工作情况，也增强了法律意识和法制观念。
　　四是提升了法院的公信度，有利于息诉服判工作。人民陪审员来自各行各业，来自社会的各个阶层，一定程度地代表了广大人民群众的意愿和社会情理评价标准。这些道德情感因素通过陪审员参与案件审理的过程，与法官职业化的法律思维相结合，把朴素的是非评判标准和法律精神融合在一起，有利于从实际出发查清案件事实和做出公正裁判，有利于从客观现实角度有效地保护当事人的合法权益，使当事人息诉服判，从而真正解决纠纷化解矛盾。
　　三、我市人民陪审员制度实施中存在的主要问题
　　一是工作开展不平衡，不同地区在人民陪审员数量、素质、职业分布等方面存在一定的差距。一是数量上不能满足需要，部分法院达不到不低于基层法院法官总数二分之一的最低要求；二是被选任的人民陪审员中党政机关和企事业单位工作人员的比例较高，导致陪审员来源缺乏广泛性、代表性，有违陪审制度的本意。个别法院领导对做好人民陪审员工作重视不够，研究得不够深入，问题解决得不够及时，存在重使用、轻培养，重参与审判、轻接受监督等现象。
　　二是工审矛盾突出，人民陪审员的本职工作与陪审工作存在一定矛盾。法院审判活动有一定的特殊性，开庭审理时的合议庭人员和开庭时间需要提前确定。而人民陪审员大多是所在单位的业务骨干，工作繁忙，很难确定何时有空余时间，有时会出现送达传票后人民陪审员届时却不能参加庭审的现象。尤其是需要多次开庭的案件，人民陪审员的可利用时间和法院的开庭时间很难重合，延长了诉讼周期。
　　三是人民陪审员参审方式不够科学，随机抽取陪审员模式和充分发挥他们的专业特长之间存在矛盾。由于人民陪审员不可能在短期内掌握各类法律法规的基本内容，如果完全随机抽取，就会出现因缺乏相关的法律知识“陪而不审”、“合而不议”的现象。如果考虑充分发挥陪审员的业务专长，又会使他们无法参加不同业务庭或更多类型案件的审理。此外，当事人申请人民陪审员参审的案件较少。
　　四是法院合议庭审理案件实行“错案追究制”，现行法律法规中并没有对陪审员的责任加以规范，这样不利于陪审员队伍的自身建设。
　　四、完善我市人民陪审员制度的对策建议
　　（一）进一步提高认识，推动人民陪审员工作健康发展
　　市高院要继续组织全市各级法院对人民陪审员制度相关内容和要求深入学习，使各级领导和全体法官都能深刻理解人民陪审员制度的重大政治意义和法律意义。提高认识应从三个方面入手：社会层面，结合普法宣传，提高全社会的认知程度，让群众像了解律师制度一样了解人民陪审员制度；法官层面，解决怕麻烦怕监督的思想认识，要加强法官的学习教育，通过规章制度使法官欢迎并主动要求人民陪审员参审；人民陪审员层面，要使人民陪审员有使命感、责任感，积极热情地参加审判工作。
　　（二）关注人民陪审员的数量素质，完善人民陪审员选任和退出机制
　　人民陪审员的数量要从本地区经济社会发展水平和审理案件的实际需要确定，在保证一定量的前提下解决好年龄、知识、职业等结构性问题，形成比较合理的人员构成。人民陪审员的素质是做好陪审工作的关键，体现在人民陪审员的责任意识、法律知识和履职能力等方面，要通过严格选任、阶段培训、庭审实践等环节解决。要拓宽陪审员来源渠道，尽量吸收社会各阶层的人员进入人民陪审员队伍，要保证每个法院选任的人民陪审员至少有50%来自社会不同岗位。要对人民陪审员的法律知识有正确理解，只要具备“一定的、基本的”法律知识，并在审判中善于学习就可以了，不能提出太高的要求。要完善人民陪审员的进入退出机制，将选任工作经常化，根据需要滚动式进行，不宜搞批次。对于陪审工作和本职工作矛盾比较突出的人民陪审员应该适时退出。同时应规定陪审员的任期，陪审员的任期不能过长，一般以三至五年为宜，避免形成“陪审专业户”。
　　（三）逐步扩大人民陪审员参审范围，充分发挥陪审作用
　　一是扩大参审陪审员的范围，尽可能安排每位陪审员都有机会参加案件审理。二是扩大人民陪审员参审案件的范围，凡是适用普通程序由合议庭审理的一般民事、刑事和行政案件，都可以安排人民陪审员参加审理。三是保证人民陪审员参加合议庭的比例，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。四是正确处理好人民陪审员“陪”与“审”的关系，人民陪审员一定要“审”，但毕竟是“陪”，不能成为主导。五是实行科学的人民陪审员参审方式，将人民陪审员按专业分类与随机抽取相结合，做到有针对性的随机抽取，切实解决随机抽取陪审员模式和充分发挥他们的专业特长之间存在的矛盾。
　　（四）建立健全管理制度，完善人民陪审员参审的保障措施
　　建立健全对陪审员的监督管理机制和奖惩机制，法院主管部门要定期听取人民陪审员的工作情况汇报，加强对人民陪审员工作的考核考评；审判业务部门要进一步完善人民陪审员参审的各项程序，明确陪审责任，落实权利和义务，增强人民陪审员制度的权威性、严肃性。大力加强相应的物质保障，保证人民陪审员在执行职务期间，其所在单位的工资、奖金等福利不受影响，并给予适当的岗位津贴。
　　（五）加大对人民陪审员的培训力度，提高人民陪审员依法履职的能力
　　全市法院要进一步做好对人民陪审员的培训规划，认真组织实施，一方面要落实已有的年度培训计划，做到分期分批、有组织有保障、按时按量完成。另一方面要适时组织学习新法律法规和研讨审判实践问题的专题培训班，增强培训的针对性和实效性。要经常性地组织座谈会和观摩庭，请资深法官结合案例讲授审判技巧。各基层人民法院要采取多种方式调动人民陪审员参加培训的积极性，主动与所在单位协调沟通，为他们参加培训提供便利。加大培训资金投入，为人民陪审员配备必要的法学理论及审判业务书籍和资料，鼓励和支持他们开展自学，使人民陪审员边学习、边实践，在实践中学习，在学习中提高。
　　（六）积极开展调查研究，及时总结交流经验
　　人民陪审员制度虽然是我国人民司法的优良传统，但由于过去在这方面的法律法规不健全，制度不规范，实践中又曾一度中断，使这项工作还有一些不成熟的地方。为更好地落实全国人大常委会《决定》和我市人大常委会的《决议》，我们要进一步加强调查研究，及时总结推广经验，同时注意吸取外地法院的好做法，使人民陪审员工作更加制度化、规范化，努力将全市人民陪审员工作提高到一个新水平。

  　　　　　　　　　　　　　作者单位：高院干部处