近年来人民法院的司法技术辅助工作获得了相当大的进展，与之相适应，司法技术辅助工作的核心——对外委托工作也随着最高法院“审鉴分立、统一对外委托司法鉴定案件、建立鉴定人名册”等一系列政策的引导与审判事务分立。以《人民法院司法鉴定工作暂行规定》、《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》的实施为标志，对外委托工作开启了相关管理机制的转型，并在改革中有序地完成了以下转变：从以往审判执行部门的非专业化管理转向专职机构的专业化管理；从行政化管理转向司法化管理；从分散化管理转向集中化管理；从简单人工操作转向全面实现信息自动化程序管理。通过改革，以往对外委托工作分散在各职能部门缺乏内部制约，管理弱化的状况，由于采取了职能分解、权力分立、程序调控等具有创新意义的管理方式，已经大有改善，对外委托工作在规范化上向前迈进了一大步。但同时由于管理机制上的职能性转变，也引发了一些新的问题。例如由于对外委托的协调机制不完善，专职机构与业务庭之间非常容易产生业务分歧，进而降低工作效率；又如随着某些管理环节的增加以及部门管理权限的重新配置，增加了工作中的往来回合，影响了部分案件的结案效率；再如对受托机构的监督管理形式单一，致使对不良中介机构的违规行为难以矫治到位，成为对外委托管理的薄弱环节。如何适应以上种种新情况，解决新问题，建立并完善符合审判规律以及审判工作特点的对外委托管理机制，已成为当前亟需研究解决的课题。
    一、对外委托工作管理机制的沿革与改革成效
    长期以来，我国法院审判制度为内部行政管理制度所支配，在一定程度上成为法院内部行政管理体制的附属，形成了一系列非正式但实际上很有影响的审判制度，并造成正式的审判体制的制度变形和功能失调。1对外委托中介事务作为审判工作的一个环节，自然也受到了这种管理模式的影响。审鉴不分，审判执行人员直接委托、协调，因此对外委托工作中，随意委托、多头鉴定、重复鉴定、当事人到处反映执法不公，暗箱操作等严重影响法院公信力形象的事情屡屡发生。与对外委托有关的部门，法院内设的技术部门，并不具备委托管理职能，只是单纯从事司法鉴定事项，其法律地位上在案件审理中只是证人。因此如何适应审判方式的深化改革，充分发挥对外委托工作服务审判的职能作用，实现司法鉴定程序公正、技术规范、结论准确和高效便捷，成为当时引起深入探讨的热点话题。
    自1999年以来，第一个五年《改革纲要》期间，人民法院开始了转换传统审判模式的探索，对外委托工作又有了新的发展，改革中“在民事诉讼模式上，较多地实现了向当事人主义转变，这种诉讼制度的改革推动了司法鉴定体制改革。”至此，对外委托开始了具有实质意义的管理机制转型，并在转变实现了“理顺法院内部的司法鉴定工作，加强了对外委托管理，进一步确立了审鉴分离制度，为建立公正、中立的司法鉴定程序规范，优化了社会鉴定资源，创新推出了人民法院鉴定人名册”。2至此，对外委托管理机制逐步得以确立，但此时统一对外委托管理机制并没有形成，各地仍然进行规范化的探索。
    第二个五年《改革纲要》期间，最高法院明确提出改革和完善人民法院的司法技术管理工作的改革目标，即，明确建立健全专职管理组织制度，作为审判管理改革的配套工程，要建立与司法技术辅助管理工作相适应的权力行使规范及其与审判权、审判管理权之间的协调机制。2005年，依据全国人大常委会作出的《关于司法鉴定管理问题的决定》，人民法院不再从事司法鉴定工作，相对应的是，法院司法技术辅助部门真正开始了职能转型。由过去的以从事司法鉴定为主转向司法技术辅助工作管理，工作重点也由过去管理加司法鉴定转向主要是管理对外委托中介事务、中介机构名册。在改革的方向上，最高法院提出了建立统一对外委托工作制度。配合这次重大的职能转型，最高法院随后陆续出台了一系列指导性文件，尤其是2007年8月的《技术咨询、技术审核工作管理规定》、《对外委托鉴定、评估、拍卖等工作管理规定》两个规定的出台，奠定了对外委托管理工作的基础和方向，对于地方法院如何尽快开展相关工作，建立并完善对外委托管理机制，提供了非常好的指导。
    应该提及的是，二五纲要期间，有关司法技术辅助工作管理制度改革，启动在最高法院，真正实行主要依靠地方法院持之以恒地努力推动。从地方法院的实践看，在对外委托中介事务完成“审鉴分离”的机制转变后，将对外委托中介事务管理机制纳入审判管理的范畴，不断进行强化监督管理方面的有益探索。不少法院结合当地实际情况，开展了一系列理顺、加强对外委托管理，如：明示入册标准和评审原则，严格审核登记管理，制定对外委托工作制度和鉴定程序规则，并纳入案件流程监督管理。
    几年的体制改革，在逐步完成机构职能的转变中，实现了专职机构专业化管理；启动了对外委托中介事务的全面公开，实现了随机选取中介机构，建立了中介机构名册的动态管理制度，基本杜绝了暗箱操作；规范化的对外委托程序，成为规范化管理审判、执行中的有机组成部分，对外委托作为审判管理的重要内容纳入审判管理流程；此外，专职机构的独立操作，对审判执行工作形成制衡，强化了法院内部监督制约机制。可以讲，转轨中的对外委托工作进入了规范化管理阶段。
    二、对外委托管理工作在改革中的问题
    如前所述，处于转型中的司法技术辅助工作，虽然取得了重要的进展，特别是对外委托管理工作在纳入审判流程管理后，在服务审判、保障审判方面取得了相当的成效，但从各地法院的总体实践看，由于发展的不均衡，相关工作还处在从确立、完善及规范阶段逐渐地向取得实质性的制度创新方向靠拢。在这个渐变的过程中存在的主要问题是：
    第一，因对外委托中介事务的原因导致审判迟延现象虽然得到有效控制，但就促进案件审理执行的整体提速，效果并不明显。其表现：1.由于案件在业务部门与专职部门之间、审判环节与委托环节、反馈环节等诸多管理环节之间双向流转，增加了部门与部门之间、环节与环节之间的交涉时间，致使案件的流转时间有所增加。2.一些对外委托中介事务庭前准备占用期间较长。如联系受托机构听证、质证，委托事务的补充材料的再次提交、收集、确认等大约需要2——5个工作日才能完成。
    第二，对中介机构从事受托事务的监督管理模式单一，对受托机构的不规范行为难以矫治到位。其表现：１．管理中往往注重过程监督，缺乏对中介机构从事受托事务的关键性流程环节（如技术环节）的监督管理，导致对委托事务的实际情况不能做到及时监控。２．委托管理中存在本地委托监督多，异地委托监督少或根本无法监督的情况。在异地财产处置中，当地法院接受委托法院的请求，往往只是停留在帮助选取受托机构，基本不对受托机构进行从业监督，处于管理空白的状态。实践中也确实发生过异地受托机构一味追求经济利益，发生违规高报价、甚至企图依据失效文件向委托法院骗取高额中介费用的不法行为。
    第三，有关司法技术辅助工作管理规章制度已经初步建立，但分类科学、内容全面、操作明确的对外委托管理机制尚在发育形成中，全国统一的对外委托制度尚待推进。其表现为：从目前各地法院制定的相关管理规章看3，这些规定之间并没有经过系统的分类整合，规则之间也缺乏必要的协调与衔接，从可操作性与执行效果方面分析，对外委托管理机制尚存在进一步完善的空间。此外，对于司法技术辅助工作管理制度的一些基本问题，如对外委托中介事务的管理范围、管理性质，与审判管理的联系和区别，各地法院的理解也不尽一致，反映在规则制定中，则是依据当地的情况进行各自表述，从内容到形式形成了不同的风格，至今未形成全国统一的对外委托管理制度。4
    第四，职能定位、权责配置上能够承担起管理职责的专门机构还没有形成独立的建制，在机构管理模式上，各地法院的实践也并非一致。其表现：有的在大立案模式的基础上，立案庭被赋予了部分进行司法技术辅助工作的管理性职能，主要是从事对外委托，但由于其本身仍是审判事务的承担者，缺乏进行管理的权威和职能依据，在管理上依然未能做到完全的审鉴分离，业务庭实际上承担起部分管理职责，如对中介机构从业监督、流程中的各环节督促等。因此在此模式下的对外委托工作仍然处于多部门分管的状况，并没有实现最高法院倡导的专职机构进行专业化管理的目标。
    第五，限于人员素质、仪器配置、信息自动化管理等因素，对外委托管理机制的效能尚未充分发挥。其表现:信息自动化管理方面，由于相关管理软件的开发并非统一设计，大多属于内部使用的自行研制，距离实现本地区间信息共享，与“法院综合信息系统”联机联网，实现统一的信息系统管理还有很长一段路要走。因此，由于管理信息的不对称，对外委托管理中也并没有充分发挥信息自动化对发现并填补管理漏洞、评估管理现状的作用。
    三、对外委托管理范围的界定
    从审判管理的角度分析，对外委托管理，是指根据各类案件在审判、执行的流程中，所涉及的对外委托环节，在受理申请、办理中介事务委托、监督中介机构从业、异议处理、结案等不同阶段进行跟踪管理，保证对外委托的公正、公开、高效进行。因此对外委托的管理范围的界定决定着对外委托的管理制度所涵盖的内容。对外委托的管理活动还是应当根据司法目标及司法环境的要求进行确定。原则上应当是，既要通过对从审判事务中剥离出来的对外委托事务的合理分工，为审判执行的公正与高效，提供服务和支持；又要通过对程序的控制，保障这种公正与高效的实现。因此，对外委托管理机制，应当首先合理地界定对外委托事务与审判行为各自的边界。虽然各地法院在管理上的类型不同，但是都具有共同的特点，就是将对外委托事务与审判行为根据事务的属性进行分离。具体而言，属于审判行为的归审判负责，以便使法官专注于庭审；属于非审判行为的委托事务，则转入专职机构负责；对于那些在程序问题与实体问题难以截然分开的混同性事务，依然按照区分本质属性的原则进行归属剥离。例如，我们对于收集司法鉴定材料，对外委托事务中的排除妨碍、开庭质证或听证等，如果要保持其正常运行必须由审判权作保障的基本特征，判断其属性为审判事务，因此将其归类为审判执行部门负责；对于委托手续的办理、对受托机构的从业监督，名册管理等不涉及依靠审判权行使予以保障的对外委托事务则归类为审判辅助性事务，因此判断其宜划归专职机构负责。
    四、完善对外委托管理机制，强化司法技术辅助工作的建议
    （一）设置独立建制的司法技术辅助工作专职机构
    按照“审鉴分立”的原则，将对外委托工作与审判、执行事务剥离，以期在制度上形成相互监督的制约机制，在法院内部构筑有效的“隔离带”，减少人情、关系、利益等因素对审判执行工作的干扰。由此组建独立的专职机构，对司法技术辅助工作特别是对外委托工作的正常开展显得十分必要。但是现实的情况却不容乐观，司法技术辅助部门在地方法院有的是依托在立案庭，有的是附属于办公室，没有独立建制的居多。目前随着法院工作业务量的逐年攀升和破产法的颁布，对外委托事务如鉴定、评估、审计、拍卖、技术审核的业务数量也在迅速增长，如何保证既要满足实际需求，又要保证工作高质量的完成，惟有设立专职部门，配置专业技术人员才能够获得很好的解决。
    （二）科学构建对外委托工作管理规则体系
    科学的工作管理规则体系是相应管理制度的载体。规则体系是否科学、完备，标志着管理制度的完善程度与管理水平的高低。因此，制定出体系科学、逻辑严谨、内容全面、操作明确的规则体系是完善司法技术辅助工作管理制度的重要任务。
    关于管理规则体系的构建，一要对程序法的相关规定以及与审判活动的关系等予以关注，不要在具体规范中出现违反法律规定、违反审判工作规律和特点的内容；二要明确、细化行为规则标准，改变过去在内部管理方面存在的随意性；三要使包括对外委托在内的司法技术辅助工作置于审判流程管理的范围内，为审判管理发挥综合性效能创造条件。四是在具体管理机制的构建上，应特别注重建立有效率的分级审批审核制度，强化对外委托程序的内部管理机制，实现对委托工作从立案、选取、委托、公告、异议处理、审核等各个环节的控制监督。
    关于具体管理机制的内容应该从以下几个方面加以考虑。
    1.本着强化对外委托事务的纵向监督，在规章制度上可以设立前置审核和分级审批机制，使全部工作流程和信息在机构内部得到充分公开，降低对外委托事务“暗箱操作”的可能性。
    2.界定审批、审核事项，合理设置审批程序。针对对外委托事项多、程序要求高、存在管理难度等特点，分级审批制度将需要报批的事项根据重要性或标的大小，划定审批层次，形成分级把关的管理模式。在审批权限的具体划分上，应当本着既加大监督力度，又充分兼顾工作效率的原则进行。将一般性委托文书等有关程序性文书的签发以及实施一般性措施的审批，授权给专职机构的负责人进行审核或审批；对于选取、更换中介机构、中介费用发放等相对重要的程序事项，逐级设定审批权限，明确分管院长为最终审批责任人，直接加强监督。
    3.明确定期例会制等横向沟通管理机制，力戒部门与部门之间的扯皮现象。
    4．建立对外委托中涉及跨行业、跨学科的综合性问题的会检制度，完善多个中介机构接受法院对外委托事务的联合工作机制。
    5.完善当事人对受托中介机构出具的结论性报告提出异议的审查制度，组织庭前解决鉴定异议问题。
    （三）以信息自动化建设促进对外委托管理水平的提升
    信息自动化建设对司法技术辅助管理工作有强大的支撑作用，提高管理综合水平，应将信息自动化建设贯穿司法技术辅助工作管理的全过程。一是设立统一的信息自动化管理系统，通过网络实现资源共享、互通互用的特点，对委托司法鉴定、涉案财产的拍卖、变卖等工作环节进行信息跟踪、控制和共享环节监督，实现审判工作的系统化、网络化和自动化管理；二是对外委托受理阶段坚持网络随机分案，在接受委托申请的同时进行网上登记，随机分配案件，杜绝案件分配过程中的违规操作，依托网络技术提高管理效能。
    （四）加强对中介机构的从业管理，完善监督模式
    对中介机构从事受托事务的监督管理模式单一，对受托机构的不规范行为难以矫治到位，应当说是目前对外委托工作中各地法院遇到的一个普遍性问题。改变目前对外委托工作的“监管难，难监管”的状况，笔者建议，主要强化管理流程中的环节监督管理。一是办理对外委托手续中，以告知书的方式明示从事受托业务的注意事项，并对法院作出承诺。二是严格管理收费环节，杜绝中介机构违规高收费，背着法院乱收费；三是对入选名册实行动态管理，保证名册内机构始终处于符合法院对外委托工作要求的状态；四是加强异地委托中介机构的从业监督，建立委托法院与委托事务所在地法院协调监督机制，改变目前在异地财产处置中，当地法院只是协助选取受托机构，基本不进行监督的管理空白状况。

作者单位:一中院