一、问题的提出
    以“三个至上”为指导思想，坚持“为大局服务，为人民司法”的工作主题，深入贯彻落实科学发展观，围绕“三项重点工作”，本市各级法院在审判工作上狠下功夫、强化责任，为实现涉诉信访工作形势的明显好转打下了良好的基础。特别是各级法院诉讼服务中心成立以来，为人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷提供了窗口，切实维护了人民群众的合法权益，涉诉信访高发的势头得到了有效遏制，总体上呈现稳中有降的态势，更加有效地促进了社会的和谐稳定。但涉诉信访案件仍然不断出现，进京访、重复访问题突出，尤其是各级法院还有一大批积压的案件未能化解，法院门前闹访、缠访问题严重，部分上访人上访形式激烈。
    在法学家和法学教育的传统思维中，法院都只是一个审判部门，司法独立更是一项基本原则。法院只要对进入到诉讼程序中的案件进行程序合法的审判，公平正义地判决，法院的工作就结束了。但当我们了解了一些上访人的基本情况和要求之后，尤其是采取闹访等形式的激烈上访，就会发现他们所反映的并不都是法院的审判工作问题。法院工作人员，尤其是信访工作人员在实践中也会常常遇到这样的困惑：对于此类不属于法院审判工作范围的上访情况，我们应当怎么办？对一些超出法院审判工作范围的要求，法院能否解决？不仅仅局限于信访工作，现阶段法院开展的一些其它工作，例如法官主动进企业进行法律答疑、诉讼指导，是否与法院工作的司法性所要求的法院中立原则相违背？
    二、问题的原因
    “一个现象往往是深深嵌在一套或一系列制度之中的”，因此，如果我们试图解答上面所提到的问题，就应该看看法院在中国当今社会条件下所承担的是一项什么样的工作，或者说，当今中国的法院工作受到哪些制度、环境的制约。
    （一）政治制度环境的制约。首先应该明确的一点是，有别于西方国家的政治体制，我国法院是在党的领导下开展工作，同时，人民法院的性质，也要求法院必须回应人民群众的司法需求。面对转型期频发的社会矛盾，党和人民群众对法院职能的发挥提出了新的期待和要求。作为建设和谐社会这一执政工程的重要组成内容，贯彻“三个至上”的要求，落实司法为民的各项措施，是党对新时期政法工作提出的新要求。“人民群众期待司法保障的数量和范围能不断拓展，以便有效行使诉讼权利以维护自身利益；期待程序公正和实体公正的水平能有更显著的提升；期待在司法公正的同时能够实现案结事了，解决实际问题，拓展审判的社会职能；期待司法过程更加公开、民主和便民；期待司法人员能够廉洁公正、恪守职业道德，在公正的判决之外给当事人以人性化的关怀，期待司法过程更为权威高效，司法判决的正当性水平和可接受程度更高。”1因此，“群众利益无小事”，上访人所表达的要求，只要合法正当，法院就不能简单粗暴地拒之门外。
    （二）社会环境的制约。在这个激荡纷杂的转型时期，社会结构与运行呈现出以下四个特点：一是社会关系不稳定，大量社会规范具有过渡性质，正式制度有效性和权威性不足；二是资源稀缺，特别是机会资源和关键性生存资源日益稀缺，难以支持社会的发展和社会规范运作；三是社会发展不平衡，社会矛盾较为突出，个别弱势群体无法参与和分享社会发展的成果，不同的阶层和群体缺乏有效的理性对话和利益整合机制；四是社会越轨比较普遍，社会纠纷较为突出，社会规范的缺失和支持社会规范运作的资源条件不足，使得体制化的纠纷解决方式的功能不能有效发挥，并且纠纷有群体化、持续化的趋势。2转型时期特有的价值共识、规范共识裂解现象，社会互信的削弱，导致对同一案件处理结果，不同群体、不同阶层、不同个体常常做出不同甚至完全相反的价值评判，法院的工作难度加大。
    这里有一个问题值得讨论一下，即社会的同质化或异质化程度。“一般说来，在一个不能分享——比方说——通过论辩来解决纠纷等基本价值的社会中，论证是不必要的，因为这种论证无法沟通，甚至可能加深分歧。”3法院的审判工作是要为纠纷之解决提供一个合理化的证明，但在信访工作中，尤其是在那些最难处理的信访老户案件中，我们时常会发现，更多的事实、更详细的论证也未必更有说服力，至少对那些先见比较坚定的人不具有更强的说服力。“你不可能指望雄辩的言词能替代利益判断”4，利害关系的判断往往阻碍着当事人对司法论证的认可度。
    （三）制定法的制约。我国现行的制定法有两大缺失，一是法律被视为一个建立未来理想社会的工具，并用来推行各种激烈或稳健的改革以回应未来社会，与现实社会有所脱节；一是部分法律严重滞后，与当今社会经济发展条件不适应，落后于现实社会。“立法者和法学家往往不是强调法律回应社会，将社会中已经形成的秩序制度化，而是要求社会来回应法律，希冀以国家强制力为支撑，首先人为地和有计划地创造一种社会秩序的模式，并且主要是以‘先进’国家为标准，然后将中国社会装进这个模子中”5。例如在信访工作中大量遇见的突出问题之一——拆迁，法律的缺失和错位导致法院在接待此类上访人时难度很大，极易激化矛盾，引发集体上访。
    从上述我们可以看到，如果法院工作仅仅具有司法性，其所要求的公正、效率、中立以及专业化，使得法院在处理信访问题上并不容易实现定纷止争、案结事了的目的。从这个角度讲，法院工作是否需要纳入行政性的手段去化解纠纷？
    三、问题有关概念的界定
    一提到行政性，很多法学家和法律从业者会很自然地将行政性视为司法中立的对立者，即使司法人员对一些行之有效的行政手段也采取避而不谈的态度，以免成为众矢之的。但依笔者之拙见，对行政性的概念可以作深入研究并作扩大理解。通常意义的行政指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动，既包括一般行政，也包括公共行政。其中，公共行政是指国家机关对公共事务的组织与管理。法院作为国家机器的机关组织，对其自身系统的内部事务必然存在着组织和管理，但本文所讨论的法院工作的行政性并不指称此种意义上的行政，而是讨论法院工作的公共行政性。公共行政，从实质意义上看，是从国家职能的角度出发，根据国家活动的性质，可以把国家职能区分为制定普遍性行为规则的活动和适用普遍性规则于具体事件的活动。前者称为立法职能，后者称为行政职能。其中，适用普遍性规则于具体事件的活动中又可分为管理国家事务的活动和依法裁决纠纷的司法职能。6因此，从这个角度出发，法院现阶段所承担的社会职能、扮演的社会角色以及所处理的大量工作，毫无疑问具有社会管理的性质，即具有行政性。
    对于法院工作而言，司法性固然是其本质属性，行政性亦是其承担的社会职能所赋予的属性之一，二者相辅相成，不能过分强调或者偏废任何其一。然而，指出法院工作具有行政性并不是要重新回归以行政解决纠纷为主导的尝试，因为任何“去司法化”的导向都会严重损害司法权威；坦承行政性的目的在于积极推进涉诉信访以及在案件审结后出现的各类问题正当、合法、便捷的解决，而此类关乎民生以及具有人文关怀的解决方式，往往又难以通过单一的审判工作得到解决。
    四、问题的思考
    法院的工作，尤其是诉讼服务工作、信访工作，不妨大方承认其具有行政性，或者更明确地说是具有社会管理性质，这样就不至于在工作中束手束脚。法院可以更加积极地探索和创新更多有效的方式方法去化解矛盾纠纷，参与社会管理创新。
    （一）有利于从一般到特殊的解决。法院依照法律“为所有当事人提供相同的正义供给模式”7，但是，这只是基本的、初步的正义。在社会矛盾的高发期，由于财富初始分配和再分配中存在的问题导致的社会阶层的断裂和对立，不同群体之间的诉讼能力产生差异，部分人群沦为弱势群体，其在参与诉讼中会不自觉地产生不公正感。我们在接待来访群众时会经常遇见这类特殊困难群体，这时就需要法院发挥其司法以外的职能，例如诉讼服务中心的诉前调解、诉讼扶助等机制，有助于彰显司法的人文关怀。
    （二）有利于实现司法中心主义到司法多元化的转化。司法作为纠纷解决的一种手段，在整个纠纷解决体系中的重要地位毋庸置疑。但是，司法解决应是纠纷的最后裁断而不是最先裁断，甚至不是最优解决办法。过多的诉讼往往会加剧社会关系的对抗和紧张，使社会的凝聚力逐步衰退。过分强调诉讼的权威，实际的结果是使得法院从纠纷解决的最后一道屏障变成了第一道屏障，甚至唯一屏障，不可避免地造成了所有的矛盾爆发在法院，所有的社会不满情绪都投向了法官，法院被迫面对超出自己能力的巨大社会矛盾。法院结果的最终性是仅就法院司法性质的工作而言的，在运用行政性手段化解矛盾纠纷时，法院与其他机关一样都是行使社会管理职能，因此，所有的社会矛盾不能最终都推向法院而找不到出口。
    （三）有利于消解“次生纠纷”的发生。在信访工作中，我们不愿看到却不得不承认的是，很多时候，法院不光没能成为解决纠纷的裁判地，反而成了制造纠纷的场所。我们可以把在解决纠纷过程中新产生的纠纷称为“次生纠纷”，造成此类纠纷的原因主要有三种：一是一些当事人缺少法律基本常识，长期生活窘迫，导致情绪偏激，对裁判结果存在不切实际的期望；二是朴素的道德观念、公众信仰与司法专业、政策考量之间产生冲突。例如在一些死刑案件中，受害人家属坚持“杀人偿命”，法院如果根据实际情况未作出死刑判决，就容易引发上访。再如一些民事案件当事人一旦败诉，就对承办法官产生对立情绪，四处上访反映法官问题；三是法院自身的原因，有些是承办法官在办案过程中没有控制好非理性因素，不尊重当事人，不耐心解决，粗暴蛮横，导致当事人极大不满；有些法官在采信证据、认定事实或法律适用上不恰当；有些法官甚至徇私枉法，产生了冤假错案。这些次生纠纷的解决，都需要法院司法性质以外的工作，例如诉讼服务中心的判后答疑制度，就有助于对当事人的息诉罢访工作。
    五、基于法院工作二维性的一些建议
    （一）充分发挥法院的司法能动性，提高司法审判水平，积极探索创新社会管理机制。现阶段各级法院诉讼服务中心所开展的诉讼扶助机制，诉调对接、联动调解、多元化纠纷解决机制等都是充分回应人民群众司法需求的举措。能动司法，促进了纠纷的化解，例如我市武清法院的诉前调解制度、南开法院涉诉信访联合接待听证制度、和平法院三级信访接待制度等等。
    （二）法院的司法结果具有终局性，但并不代表在化解纠纷方面法院就应然的是最后一道防火墙。不能将所有矛盾都推向法院，由法院单打独斗，去解决当事人案件之外的生产生活困难问题。这不仅与人民法院的审判职能不符，而且也不利于发挥政府部门在维稳方面的职能优势。要坚持“党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的方式。在这里值得一提的是信访终结机制，在正当的诉讼程序终结之后，材料完备、程序严谨的信访终结机制是必须的，矛盾不能只是堆积在法院，为其找到一个适当的出口才能更加有效地化解纠纷，促进和谐。
    （作者单位：高院诉讼服务中心）

1 公丕祥：《挑战与回应：有效满足人民群众司法新需求的时代思考》。见中国法学会审判立论研究会编：《全国法院纪念改革开放30周年理论研讨会暨中国法学会审判理论研究会2008年论文集》第39-41页，2008年10月编印。
2 龙宗智：《激荡的转型期及其司法》。见蔡剑明等著：《转型社会的司法：方法、制度和技术》“序言”1-2页。中国人民公安大学出版社，2008。
3 苏力著：《道路通向城市——转型中国的法治》第210页，法律出版社2004年出版。
4 同上，第222页。
5 同上，第31-32页。
6 张树义著：《行政法与行政诉讼法学》第3页，高等教育出版社2006年出版。此处原文是为了界定行政法规则下的行政，认为司法机关行使司法职能不适用行政法规则。但并不否定司法机关的活动属于公共行政。
7 蒋惠玲：《“均码”正义》，载《法制日报》2007年8月12日，第14版。