法律的效力在于执行，“法的实现是法的生命，是把纸上的法变成行动中的法，……反之，法律执行的失败等于宣告法律无效”。1执行工作作为人民法院司法工作的一个重要环节，在人民法院化解社会矛盾、创新社会管理、公正廉洁司法过程中发挥的作用日益重大，而实现执行功用最大化和执行工作良性循环的基础正是科学、合理、有效地配置执行权力。执行权力的优化配置有利于构建科学的执行程序，有利于构建科学的执行权运行机制，有利于执行权的公正、高效、经济行使，有利于从制度上解决执行难。
    一、执行职权配置现状
    （一）执行机构设置及其职权范围
    我国人民法院执行机构经过了一系列的沿革。1982年试行的《民事诉讼法》中确定的审判和执行的关系模式，决定了当时奉行超职权主义的审判程序，执行机构以组的形式存在于审判业务部门中。1991年修订的《民事诉讼法》突出了审判权的司法属性，审判权与执行权分道扬镳，执行机构开始独立成为人民法院的独立的业务部门，以执行庭的形式存在。2 1999年中央下发了11号文件《关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决“执行难”问题的报告〉的通知》，为贯彻落实这一文件，最高人民法院下发了《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求各高级人民法院借鉴最早设立执行局之一的黑龙江省高级人民法院的执行机构设置模式。随后，各地开始尝试执行体制改革，部分高、中级人民法院成立执行局，执行局下设二至三个部门，进行执行分权。如最早的吉林中院模式：下设部门分别行使执行命令权、执行实施权和执行裁判权。黑龙江省高级人民法院模式：下设部门分别行使执行实施权、执行裁判权和执行监督权。3 2008年现行《民事诉讼法》着重就执行部分进行了修改，执行分权有了明确的法律依据。2008年11月，最高人民法院执行机构由执行工作办公室变更为执行局。
    从目前看，全国各级人民法院执行机构的名称多为执行局，一些中级、基层法院执行机构仍为执行庭。如，天津市高级人民法院设立执行局，两家中院、海事法院和各基层法院设立执行庭。
    （二）执行职权的纵向配置
    目前，全国各地通行的执行职权纵向配置模式为：最高人民法院的职责是：执行最高人民法院第一审生效的判决、裁定及调解协议中关于财产的决定；执行法律规定由最高人民法院执行的其他法律文书；承办依法监督和指导地方各级人民法院执行工作的有关事项；协调解决跨省、自治区、直辖市的民事、行政、海事以及刑事附带民事案件判决、裁定中的执行争议；参与起草有关司法解释。高级人民法院的职责是：依法办理由本院管辖的执行案件；办理由最高人民法院交办的执行案件和事务；对本省、自治区、直辖市各级法院执行工作实行统一管理、统一协调；协调解决跨中级人民法院辖区的执行争议；对本辖区中级、基层人民法院的执行工作实施监督。 中级人民法院职责的是：依法办理由本院管辖的执行案件；办理最高人民法院和本地区高级人民法院交办的执行案件和事务；协调解决本辖区跨区县执行争议；对基层人民法院执行工作实施监督。基层人民法院的职责是：依法办理由本院管辖的执行案件；办理最高人民法院、本地区高级人民法院、中级人民法院交办的执行案件和事务。
    （三）执行职权的横向配置
    目前，全国各地通行的执行职权的横向配置模式为：设执行局的法院，在执行局内一般设置两个庭一个处（科），即执行一庭、执行二庭、综合处（科）。执行一庭（执行实施庭）职权范围是：1、依照法律关于执行案件管辖的规定，负责本院受理执行案件的实施工作和局（庭）长交办的提级执行、指令执行、交叉执行案件的实施工作。执行二庭（裁决监督庭）职权范围是：1、负责本院执行案件裁决工作，如审查执行异议、案外人异议等。2、依照民事诉讼法规定办理下级法院的执行复议案件。3、依照执行监督程序，办理对下级法院执行监督的案件。执行综合处（科）职权范围是：1、对本院和本辖区法院执行工作进行宏观管理。如，起草全年工作规划、制定工作制度、组织重大活动等。2、负责执行调研、宣传等工作。3、办理下级法院请示事项的答复工作。4、办理执行来信来访工作。5、负责与外埠法院的执行协调工作。6、负责执行局内勤和公文管理、案件统计等基础性工作。此外，在法院内部设立司法辅助机构办理包括执行财产在内的涉诉财产的评估、拍卖工作。
    （四）执行人员配置及其职责
    目前，全国大多数的法院执行机构内的执行法官、执行员的职权混同：共同负责办理执行实施、裁决、监督事项。书记员的主要职责是：负责文书记录、送达、归档等工作。少数法院配置司法警察，负责协助办理执行实施事项。如，天津市法院系统共有执行干警480人，占全市法院干警的13.36%。其中，执行法官与执行员366人，书记员108人，司法警察6人。
    二、存在的问题及消极影响
    我国执行权配置体制自1982年全国法院开始设立执行机构以来，在执行职权配置上摸索出一些成功经验。但各地的执行职权配置模式在运行过程中存在的问题和缺陷也凸显出来，主要有：
    （一）执行机构不统一
    目前，全国法院专门执行机构的名称不统一。08年最高人民法院执行工作办公室更名为执行局。各级人民法院执行机构名称已多为执行局，但一些中级、基层法院执行机构仍为执行庭，有的除设执行庭外，还设立执行办公室。此外，设立执行局的法院，执行局内设机构名称也不尽统一，大多设两庭一处（科），有的设三庭，有的设三处。由此带来的消极影响是：影响了司法的严肃性，也不便于上级法院对下级法院的统一管理。
    （二）执行机构人员结构及职权分工不合理
    大多法院执行机构人员由法官、书记员组成，少数法院执行机构由法官、执行员、司法警察、书记员组成。执行案件的承办人大多是具有法官资格的人员，按照审判员系列管理。一些法院规定只有具有法官资格的人员才能承办执行案件，要求承办法官不仅负责裁决权、监督权的行使，也负责实施权的行使。由此带来的消极影响是：执行机构的法官承载了很大的工作量，使执行案多人少的矛盾更加突出，从而影响了执行效率。
    （三）执行管理体制不完善
    根据最高人民法院2000年制定的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，全国法院实行以地区高级人民法院为主体单位，对本地区法院执行工作行使统一管理的体制。经过近十年的运行，这一管理体制在保障执行职能作用上发挥了较大作用，但也出现一些问题需要进一步完善。主要有：一是没有明确共同负有管理职能的最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院的管理权限和相互关系，使得地方中级人民法院因管理职权不明，影响其发挥应有的作用。二是高级人民法院纵向管理的职能因受到“块”的管理的牵制，不能得到充分发挥。根据最高人民法院要求，高级人民法院应对辖区法院执行工作实行管案、管事、管人相结合。但由于长期以来对执行权混合权力性质认识不到位，特别是忽视了执行权的行政权属性，大多数法院将执行工作管理与审判管理同等对待，仅限于按照审级监督管理的规定对案件进行监督。由于上级法院只管案不管人和事，使管案也流于形式，下级法院不服从上级法院管理，上级法院对辖区下级法院出现的执行不作为、乱作为等问题不能及时甚至根本不能纠正和处理。
    （四）执行权过于集中
    长期以来，特别是新修订的《民事诉讼法》增加关于执行救济规定以前，执行实施、执行救济、执行监督权由一个执行机构或执行人集中行使，形成执行员既实施执行行为，又审查当事人、利害关系人提出的异议，自己对自己的执行行为实施监督。有的法院虽然对执行异议、案外人异议的审查指定另外执行人员办理，但在同一执行机构，受同一行政领导监督管理，也难以实现真正的监督。由此带来的消极影响是：使执行权从制度设计上就缺失监督，易产生执行权力滥用问题，也难取得公众的信任。
    （五）执行分权不科学
    目前，从理论界到实务界执行分权的标准、作法不统一。目前占主流做法是，设置两个庭，分别行使执行实施权和执行裁决权。但由于对执行实施权与裁决权界定不一，这些法院两个庭的职责范围亦不统一。如：大多法院将变更、追加被执行人作为涉及实体权利事项归为执行裁决权事项，由执行裁决庭行使。但当事人、利害关系人对变更、追加被执行人提出异议时，对其异议审查仍作为执行裁决事项，仍由该裁决庭办理，实际上没有解决自己监督自己的弊端。
    （六）执行权配套保障制度缺位
    我国法律虽然规定了协助单位和人员执行协助的义务，但在实践中，因缺少具体规定使执行协助制度难以完全得到落实。如：有的金融机构设置重重审批手续，拖延法院查询，甚至以需要审批为借口，向被执行人通风报信，转移存款，实行地方保护；公、检、法因对抗拒法院执行犯罪的认定存在不同认识，而难以及时有力地打击此类犯罪；通信公司以为客户保密为由拒绝提供电话持有人通讯记录，使法院难以从被执行人的电话线索查找被执行人；有的拘留所以被执行人患有一般性疾病为由，拒绝收押，使法院司法拘留裁定难以实现；因缺少协助关系，对赖账被执行人难以从生产、经营、生活等方面全面进行限制等。由此带来的消极影响是：法院在民事执行中孤军奋战，难以全方位地对不自觉履行义务的被执行人形成威慑。
    三、优化执行权力配置的改革建议
    在坚持效率优先、兼顾公正，体现行政、司法权双重属性，适度分权三项原则的基础上，拟提出以下优化执行职权配置的改革建议。
    （一）关于执行机构设置
    目前，最高人民法院、地方高级人民法院和一些中级人民法院、基层人民法院执行机构名称为执行局。因此根据实践中通行的作法，建议全国各级人民法院执行机构的名称可统一定为“执行局”。为便于分工管理和实现执行分权制约，执行局应下设若干部门。鉴于最高人民法院执行局的主要职责是统一管理全国法院执行工作，可根据管理的需要，在执行局内设各类办公室。如：调研指导办公室、复议监督办公室、执行信访办公室、综合管理办公室等。地方各级法院执行局可按照执行分权制约需要，设立执行一庭、执行二庭、综合处（科）。在行政级别上，执行局为本院副院级单位，执行局内设部门与本院审判庭级别相同。
    （二）关于执行局内设机构职权界定及人员配备
    建议统一界定地方各级人民法院执行局内设机构职权界限。由执行一庭行使执行实施权、执行裁决权，相应地办理执行实施事项、执行裁决事项；执行二庭行使执行监督权，相应地办理执行救济事项；综合处（科）办理综合事务性工作。地方各级法院执行局在人员配备上：执行一庭配备执行法官、司法警察和书记员，由执行法官组织办理执行案件，做出执行裁决；司法警察办理执行实施事项，书记员负责记录、归档等工作。执行二庭配备执行法官、书记员，依照诉讼程序进行职责分工。综合处（科）配备法官、书记员，按照综合事务的性质不同进行分工。
    以上分权模式具有以下优势：
    第一，将执行实施权与裁决权授与同一执行庭行使有利于提高执行效率。不包括执行监督权在内执行裁决权所对应的执行事项，大多是与执行实施权交叉行使，两者有密切的关系。
    第二，将执行实施权、裁决权与执行监督权分别由两个庭行使有利于监督。分设两个执行庭的目的就是要改变原来一个执行庭自己监督自己的弊端。执行实施行为、执行裁决行为与对执行实施行为、裁决行为的救济、监督行为是可以截然分开，也必须要分开的。目前通行的执行权二元论，即依照执行实施权与裁决权分别确定两个执行庭的职权范围的作法，仍无法解决自己监督自己的弊端，应予以改革。
    第三，将执行实施权、裁决权分别由不同资格的人员办理有利节约司法资源、提高效率。由执行法官负责执行案件的组织及裁决，可以把法官从大量的事务性工作中脱离出来，把精力用在更加重要的事项上。执行实施权的行使对人员资格没有太高的要求，将其交由司法警察办理，一是可以缓解法院办案法官数量不足问题；二是可以对执行实施行为进行集约化管理，如，将同一类别、同一地点的调查事项集中由司法警察办理，可以节省人力；三是可以发挥司法警察对赖账被执行人的震慑作用。
    （三）关于完善执行统一管理体制
    执行权与审判权性质的不同，决定了执行管理体制应与传统的法院管理体制相区别。执行权作为以行政权性质为主的行政权与司法权相混合的权力，在设计其管理体制时，既要突出其行政权属性，又不能完全实行行政化管理，而忽视其中司法权属性的要求。目前，我国法院系统实行的以地方高级人民法院为主体单位，对辖区法院执行工作实行统一协调、统一管理体制，基本符合执行权特性的要求，切合执行权运行内在规律的要求，在执行实践中也发挥了较大的作用，但需在以下两方面进一步完善。
    一是明确界定执行统一管理权限。上级对下级机关具有管人、管事的权力，是行政管理体制的特征。执行权是以行政权性质为主要特征的权力，要实现执行权快捷、有效运行，就要强化上级法院对下级法院的行政化管理，实行上级法院对下级法院管案、管事、管人相结合的统一管理体制。建议上级法院对辖区下级法院执行案件的管理权限包括：（1）依照民事诉讼法执行救济制度，实施提级执行、指定执行和进行执行异议的审查。（2）对执行信访等工作中发现的下级法院执行错误，依照执行监督程序及时予以纠正。（3）对辖区下级法院之间的执行争议进行协调。（4）对辖区法院执行案件进行统一调度。上级法院对辖区下级法院执行事务管理的权限包括：（1）对本辖区法院执行工作进行部署、对专项工作提出工作意见。（2）对辖区下级法院的各项执行工作进行考评，并实施奖惩。（3）组织辖区法院开展调研、集中执行活动及政治教育、业务培训等活动等。上级法院对辖区下级法院执行人员管理的权限包括：（1）对下级法院执行局局长有任免、调整建议权。（2）可抽调下级法院执行人员到上级法院任职。（3）对下级法院执行人员配备提出意见。
    二是进一步理顺负有共同管理权限的上下级法院间的关系。在最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院四级法院中，除基层人民法院外，其他三级法院对下级法院在管理上有重叠，需要进一步明确层级管理职权的界限。建议采取以下办法解决管理权冲突：（1）确定高级人民法院的管理主体地位、中级人民法院协助管理地位。高级人民法院管理主体地位体现在：高级人民法院执行局可按照执行监督程序，采取提级执行、指定执行、制发内部函件责令撤销和改正等方式，直接纠正中级人民法院、基层人民法院执行错误；对跨中级人民法院辖区的执行争议案件进行协调；对辖区法院执行工作作出统一部署，根据需要统一调配执行人员和装备；对中级人民法院执行局长人选提出建议和考核意见。对基层人民法院执行局长人选，由中级人民法院院长提出建议和意见，报高级人民法院执行局审核。中级人民法院协助管理的地位表现在：其管理基层法院的职能由高级人民法院授权，即，中级人民法院根据高级人民法院的要求协助管理本辖区基层人民法院。（2）确定最高人民法院对下级法院管理权限。最高人民法院原则上直管高级人民法院，对全国各法院实行宏观管理，在认为有必要时，对中级人民法院、基层人民法院专项事务直接管理。
    （四）关于建立健全执行配套保障制度
    执行权所具有的行政权属性和国家权力分工的细化，决定了执行权的有效行使必须与其它国家机关联动。修改后的《民事诉讼法》就执行联动机制问题作出新规定，但所涉内容少且不具体。而法院强制执行大多需要有关单位、机关的协助，建议最高人民法院与法院执行密切相关的国家机关、单位以联合签发文件的形式，逐步建立起完整的执行权行使的配套保障制度。目前，亟待建立以下制度：
    一是建立与公安机关执行联动制度。就公安机关协助法院查询、查找、查控被执行人，收押被处司法拘留人员，协助查扣车辆，出警维护执行现场秩序，采取限制出境措施，打击拒执行为等具体协助行为作出规定。
    二是建立与银监局执行联动制度。就查询被执行人账户细目、采取执行强制措施的手续、冻结和扣划特殊款项、对拒不履行义务的被执行人限制贷款等作出规定。
    三是建立与国土资源和房管局执行联动制度。就房屋所有权和土地使用权的查询、查封、变更、转移以及对拒不履行义务的被执行人在土地使用权竞买、土地权属、采矿等权利的取得、转让，房屋产权登记、买卖过户等方面进行限制等作出规定。
    四是建立与工商行政管理机关的执行联动制度。就协助法院查询，防止被执行人通过变更工商登记手段逃避债务、转移财产等作出规定。
    五是建立与建设主管部门和规划管理部门的执行联动制度。就对拒不履行义务的被执行人在工程承揽、工程招标、施工许可、规划申请等方面进行限制作出规定。（作者单位：高院执行局）

    1 周天玮：《法治理想国——苏格拉底与孟子的虚拟对话》，北京商务印书馆，1999年版，第27页
    2 汤维建：《关于破解“执行难”的理性反思》，载《学习与探索》2007年第5期
    3 杨春华：《论民事执行权的具体构成和行使》，载《科学社会主义》2008年第1期。