有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是实现社会主义法治国家的必经之路。特别是在中国特色社会主义法律体系形成的背景下，人民法院如何使纸面上的法律适用于纷繁复杂的社会现实，使文本上的正义落到鲜活的社会生活中，做到有法必依、执法必严、违法必究，彰显法律的尊严和权威，成为每一名法院工作人员应当严肃思考的重要课题。从近年来的司法实践看，社会各个领域有法不依、执法不严的情况仍然存在，不仅影响了法律的严肃性，而且影响了社会主义法治进程，成为当前亟待关注和解决的重要问题。

一、有法不依、执法不严的主要表现

（一）以情代法或以权代法

人民法院受理诉讼案件经常是“案件一进门，两边都找人”。当事人有的将熟人、老同事、老领导、亲朋好友调动起来批条子、打电话说情，有的通过各种关系给承办法官送礼，有的通过发传单、写匿名恐吓信等方式向法官施压，使法院和法官不胜其扰，动摇了个别法官严格公正司法的信念，引发“关系案”、“人情案”、“金钱案”。当事人输了官司，不认为是自己的行为不符合法律规定，而是自己的关系不够硬。

有的地方和部门以“稳定压倒一切，经济发展是中心任务”为名置国家的大局利益于不顾，滥用行政权力和监督权力，把发展经济、社会稳定和严格执法对立起来。有的甚至发布地方文件，明确规定利税占多少万元以上的企业，涉及债权债务纠纷的不能做被告，更不能对该企业采取任何财产保全措施。有的为防止本地资金外流，公然对抗法院强制执行。

（二）消极执法或选择性执法

近年来，人民法院受理的行政案件逐年递增。在这些行政案件尤其是行政拆迁案件审理过程中，我们发现地方政府机关，在房屋拆迁过程中罔顾法律程序，应当颁发拆迁证而不颁发，明知拆迁人挪用拆迁补偿安置资金等问题而不监督、不查处，或者随意将强制拆迁权力授予没有执法资格的拆迁公司等。这种消极执法严重损害了弱势群体的合法权益。

一些地方和部门从自身利益出发，对法律采用实用主义的态度，凡是对自己有利的就执行，对自己不利的就置之不理，甚至背道而驰。这种选择时间、地点、人员的运动式执法，往往是在违法行为招摇过市很长时间后，才大规模集中治理，给社会公众造成了法律不是持续地发挥作用，而是因为形势需要才偶尔显示一下威严的强烈暗示。比如，人民法院在对受理的安全责任事故犯罪进行调研分析后发现，很多安全责任事故的发生，源于政府相关部门在对一些重大工程、重大项目进行行政审批过程中，不严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查，致使不具备合法资质的犯罪嫌疑人通过审批，给国家和人民群众造成重大损失。一些制造销售假冒伪劣产品犯罪，有些食品药品安全监管部门选择性执法，使得生产者、经营者心存侥幸甚至形成潜规则，使得诸如三鹿奶粉三聚氰胺、苏丹红、瘦肉精等严重影响食品药品安全问题屡禁不止。

（三）漠视法律或规避法律

在涉及严重影响人民群众安全感的暴力犯罪查处过程中，公安机关有时会迫于民愤和维稳的压力，不严格依法办案，采用刑讯逼供等违法手段获取口供和证据，检察机关不能依法履行监督职责，司法机关不能严格依法审查证据，执法的每一个环节都打下折扣，最终酿成了佘祥林、赵作海等冤假错案。

除执法机关外，社会公众规避法律的情形也很多见。人民法院在审理民商事案件过程中发现，一些调节平等民事商事主体之间权利义务关系的法律执行率很低。比如，尽管《劳动合同法》正式施行已有3年，但从法院受理的一些劳动争议案件中，反映出仍然有大量企业拒绝与劳动者签订劳动合同，有的为了规避劳动争议案件诉讼时效的规定，假意与劳动者谈判，做出补偿姿态，拖延至1年后，将劳动者拒之千里，致使司法机关无法保护劳动者实体权益。一些银行、证券公司等违反法律关于保护公民隐私权的规定，将涉及客户姓名、住址、身份证号等隐私的信息卖给他人，致使各地均出现了冒充法院名义以语音电话等方式通知领取传票进行诈骗的行为。

二、有法不依、执法不严的原因分析

（一）立法层面

一是立法者的主观愿望、主观理解和主观需求与客观需要和社会现实之间存在差距。建构相对完整的符合市场经济规律的法律体系，西方发达国家用了二百多年时间，我国仅仅用了30年。立法上的这一巨大成就，适应和保障了我国从计划经济向市场经济快速转型的需要，为社会各个层面各个领域的行为提供了相对明确的规则和制度。但由于市场经济体制运行时间不长，这一环境下的社会实践尚不成熟。有的法律确定的规则和制度不是建立在人们长期的习惯、实践、传统和经验之上，不是对社会实践中已有的规则、习惯、经验的总结提炼，而是由相关实践部门基于解决问题的需要而起草提请，或是对法律专家、学者研究成果的转化，或是基于与国际接轨的需要而对西方法律制度的借鉴移植。这种自上而下的制度推行模式，决定了法律得到执法主体和调整对象的信服和遵从需要一个相对长期的过程。

二是立法过程中的部门利益倾向使执法主体无所适从或相互推诿。出于解决问题和提高效率的需要，我国大部分的立法资源是由人大与相关实践部门来共享。比如，我们当前很多法律是由部门起草。在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%-85%。这一立法程序，容易引发部门之间争权力、争利益的现象。即强化本部门的审批、许可、收费、处罚权力，弱化其他部门的权力和自身的责任规范，导致同一位阶的行政法规和规章之间、不同位阶的行政法规和规章之间出现矛盾冲突。各执法机关在执法过程中各执一词，往往只严格执行本部门提起和制定的法律，对其他法律、行政法规和规章则消极执行或者选择执行，严重削弱了法律的严肃性。

三是立法的“大一统”模式难以满足区域间的差异性需求。我国是成文法国家。除非有特别规定，立法一经制定出台，即对全国统一适用。但是，一方面，中国幅员辽阔，地区之间、城乡之间政治、经济和文化发展不平衡。另一方面，随着市场经济的发展，社会结构多样化、利益主体多元化的趋势日益明显。这就决定了不同地区、不同社会主体对立法的需求有所不同。比如，在东部沿海地区，成熟的商业化意识和众多的商事行为亟需商事法律的健全和完善。但在西部贫困地区，尚处在市场经济的初级阶段，更多的是需要传统民事法律的规制。而统一的立法模式难以适应这种地方的差异性。包括法院在内的分属不同辖区的执法机关在理解法律、执行法律、适用法律时难免出现不同程度的差异，甚至是选择性执法。执法尺度不统一给公众留下了执法不严的印象。

（二）执法层面

一是执法资源配置不均。现行236件法律、690多件行政法规、8600多件地方性法规，都需要有具体的执法主体来实施。但各执法主体的资源不是由立法机关根据各个法律实施的具体需要来统筹配置，而是由各级人事编制部门掌控，使得立法本意希望达到的法律实施效果往往没有合适的或者足够的执法人员来完成。执法机关为节约执法资源和执法成本、提升执法效力，只能通过灵活个别执法，以点带面，通过产生广泛的威慑效应和示范效应，激发社会自省意识和违法风险意识，维护社会秩序。

二是执法人员素质参差不齐。有的执法人员法律意识淡薄，思想素质落后；有的执法人员不学法、不懂法、不会用法；个别领导同志信奉长官意志，实行家长统治，以言代法，以权压法，干涉执法机关办案；个别执法人员知法犯法、贪赃枉法、权钱交易，明目张胆地破坏国家法制。仅从司法机关自身看，法官滥用审判权、执行权，故意违背事实和法律裁判、执行，与律师或中介机构相互勾结，规避法律，捞取好处的恶劣现象也屡见不鲜。

三是执法机关受制于地方利益驱动。因地区间经济差别较大，个别地方顾虑投资额、就业率、信访率等政绩考核指标，以地方利益取代国家利益、以地方权力取代法律规定。执法机关消极执法、选择性执法甚至违规执法，不仅没有受到谴责和制裁，反而因助推政绩指标的提升，而受到地方领导的肯定和表扬。而严格执法的机关和人员因罔顾地方利益而被冠以缺乏大局观念，受到批评和排挤。严格执法成本收益的失衡，引发了示范效应，严重削弱了法律的权威。

（三）文化层面

一是传统文化中的人治观念根深蒂固。我国有着几千年人治传统，宗族观念、特权思想、官本位意识始终根植于公众心中。大多数人认为，法律是人制定的，尊崇法律不如崇拜个人权威和领导的权威。部分当事人在诉讼中错误地认为“打官司就是打关系”，为了胜诉，托人情，找关系，甚至行贿。

二是国外腐朽文化的侵蚀影响。改革开放以来，在吸收国外先进思想、管理、技术的同时，一些腐朽文化思想也随之渗透进来，极端利己主义、本位主义、金钱万能及享乐主义思想严重腐蚀着我们的执法人员。

三是市场经济文化中的负面作用。市场经济环境下提倡追求经济利益最大化的理性人假设。执法实用化、执法权商品化与利益最大化、商品交易原则侵蚀执法机关、执法人员的思想。

（四）制度层面

一是执法权的外部监督乏力。监督权与立法权是人大两项同等重要的权力。但是，目前人大对执法权的监督更多地体现在人大会上对一府两院的报告审议。因其缺少专门从事监督的机构，缺乏可行的监督程序，无法做到对执法权的实时监督。近年来，群众监督和舆论监督在规范执法权方面起到了一定作用，但因其缺少法律强制力，监督效力不高。

二是执法权的内部监督不力。各级政府、法院、检察院都有纪检监察机构，但这些内部执法监督部门的人员组成、经费来源受制于执法机关，既不是执法机关的主要业务部门，又缺乏一套相对独立的操作性强的监督运行机制，使得内部监督工作经常被边缘化。

三是监督机关之间配合衔接不到位。从理论层面上看，我国监督机关很完备，有党的监督，有权力机关监督，还有纪检机关、审判机关、检察机关、行政机关以及人民群众、新闻舆论的监督，但各监督主体之间的分工并不明确，衔接不到位，责任不落实。某些情况下，各监督机关互相制约、互相牵制，形不成监督的合力，有时甚至相互掣肘，相互抵消。

三、坚持公正司法，切实维护宪法和法律权威

立法体系的形成为社会公正的实现提供了基本的前提。但是，绝大多数群众是在执法机关而不是立法部门最初接触到法律的边缘。人民法院作为法律与正义的殿堂，作为实施法律的重要国家机关，必须要以公正为基本要求，内外兼修，采取切实有效的措施遏制有法不依、执法不严现象的蔓延。要通过公正司法，维护法律的严肃性，重塑法律在人民心中的尊严和权威。

（一）树立崇尚法律的信仰，夯实公正司法的价值理念

法律是人民意志、党的主张和国家意志的集中体现，在国家生活中处于至高无上的地位，任何人都必须严格遵守。人民法院作为实施法律的主体，必须要教育引导法官高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持社会主义法治理念，牢固树立忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的理想信念，坚决抵制关系、人情、金钱对公正司法的侵蚀，坚决反对任何人以权代法、以权压法、以权乱法。

（二）运用高超的平衡智慧和法律适用技巧，提升公正司法的能力和水平

公正的司法活动应当是专业判断与公众判断的高度一致。中国社会正处于转型时期，转型期的法律纠纷中包含着很多非法律的因素，这些非法律因素会在纠纷的形成中很容易渗入其中，从而形成了包含政治、道德、意识形态等多方面非单一法律关系的纠纷形态。即使在法律纠纷解决过程中，原本单纯的法律纠纷也会随着纠纷解决过程渗入其他因素，演变为包含其他因素的非单纯的法律纠纷。这就要求人民法院和法官必须要在社会主义法治理念指导下树立清醒的司法职能观，审慎选择解决纠纷的法律渊源，探索最大限度贴近公平正义的规则解释方法，在法律允许的限度内追求社会效果的最大化。

（三）强化内部监督管理，树立公正司法的良好形象

古人云：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。法官是执法队伍中的特殊群体，其言行举止中所展现的公正形象直接影响着公众对司法公正的评价。法官的公正形象由廉洁的司法行为、稳重得体的司法礼仪、庭审中不偏不倚的言谈举止和修养学识以及司法文书的写作水平等诸多要素构成。因此，人民法院必须要紧紧抓住能力、作风、廉洁等关键环节，建立健全集人事管理、行政管理和审判管理于一体的法院工作运行机制，强化对审判管理和审判权的监督制约，强化对干警政治素质、业务能力的考核监督，强化对干警日常行为风纪的监督检查，规范司法行为，提升法院和法官形象，提升司法公信力。

（四）通过严格公正司法，为法律体系的健全完善提供实践支持

中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、与时俱进的，随着中国特色社会主义实践的发展而不断完善。一些实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，规定得比较原则，既为引导实践提供了规范和保障，又为深化改革留下了空间。人民法院要切实加强司法理论研究和司法实践调研，深入研究总结法律实施中遇到的困难和问题，从法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等多个方面提出司法意见或建议，为制定、修改法律，进一步完善社会主义法律体系提供实证基础和理论依据。

（五）通过公正司法，积极参与社会管理创新

多元社会中存在社会冲突是正常现象，和谐不等于无冲突，而在于冲突在什么范围内、以什么方式解决。我国正处于矛盾冲突多发时期，有的是新情况与旧政策之间的矛盾，有的是多年积弊一朝“井喷”，有的是历史遗留问题久拖难决。解决这些冲突不能仅仅关注法律当下的具体规定，最根本在于运用法律参与社会管理创新，完善社会治理结构。当前，法律制度层面已经初步形成，但适应社会变化的动态化、精细化、人性化、科学化社会管理的仍有欠缺。人民法院必须要通过公正司法，在化解矛盾的基础上，充分发挥纠纷分流功能、法律规制功能、价值引导功能，依托司法建议这个平台加强与政府各部门的沟通协调，促进关口前移、标本兼治，促进社会治理结构的合理化发展，科学性发展。

（六）通过公正司法，培养整个社会的法治精神

近年来，随着普法宣传的深入开展，人民群众的权利意识高涨，运用法律手段维护自身权益的积极性和主动性明显增强。但是，无论国家机关、企事业单位还是公民个体的义务观念、责任意识却相对淡薄，特别是当法律的结果不利于自己或者与自己预期存在差距时，尊重法律判决、执行法律判决的自觉性不够。人民法院要在审理案件过程中，更加注重纠纷解决的规范性、程序的公正性、公开性和法律解决的引导性，通过自身严格公正执法，严厉打击违法犯罪行为，严厉制裁规避法律、规避执行的行为，最大限度实现“有法必依、执法必严、违法必究”，使合法的、健康的、高尚的精神得到弘扬，使违法的行为得到制裁，树立法律规则的权威，从而引导人们自觉地把法当作自己的行为准则，用法律规范自身的行为，衡量他人的行为，形成人人守法、人人尊法的良好法治氛围。

作者单位：高院办公室