城市公有住房的大量存在是我国长期实行低工资、高福利经济政策的背景下出现的历史产物，其具有计划性、公益性、广覆盖性的时代特征。自1998年中国取消福利分房制度、实行城市居民自购商品房并鼓励公有住房承租人购买承租房产权的政策后，公有住房的建设与分配完成了其历史使命，正式退出了历史舞台。但受社会局限性影响、实际购买力制约和低廉的公有住房承租费用吸引，公有住房作为一种客观存在必将在一个相当长的历史时期内持续下去，特别是基于当前的房屋置换、拆迁补偿费用的发放等政策性原因，公有住房在一定程度已成为物权化的财产利益，公有住房承租人拥有了较大的合法获利空间。人的趋利避险特性导致出现公有住房确认承租权纠纷时，家庭成员间的矛盾很难调和，一旦处理不好又会使矛盾升级，为社会和谐增添隐患。而司法实践中囿于理论认识上的不统一，对于公有房屋确权案件又往往形成不同的裁判标准，由此产生的法律后果就是当事人认为同案不同判，为了寻求有利于自己经济利益的裁判结果不断地上诉、申诉，人民法院审判工作的息诉止争功能未能得到有效发挥，降低了人民法院的权威与形象，审判人员也对具体的法律适用心存顾忌，骤然加大了审判工作的难度与压力。
　　一、公有住房产生的历史背景及发展变化
　　公有住房来源于计划经济体制下由国家或单位分配的房屋，在我国社会主义制度建立初期，实行的是社会主义公有制为基础的计划经济，个人的大部分生活资料都归公有，公有住房不是流通领域中的商品，不具有交换价值，仅具有使用价值。国家按照平均分配的原则，通过行政手段统一调配，以长期租用的方式分配给个人及其家庭成员使用。所以，在计划经济时代，公有住房是国家拥有的生活资料，按照福利分配原则分至个人名下承租的使用权或称居住权，故称之为公有住房。天津市作为解放以后国家重要的工业基地，为解决人数众多的产业工人居住问题，采取没收官僚、资本家地产和多方筹集资金规划、建设居民居住区的方式，形成了大批来源广泛的公有住房。特别是受1976年唐山大地震严重影响，大量房屋倒塌，天津市政府又恢复重建并依靠多方力量增建了一批公有住房，使天津市公有住房保有量处在了全国省级政府排名的前列。目前，天津市公有住房按照管理单位的主体不同分为国有自管产、直管公产、自管公产等。国有自管产为非住宅，产权人是天津市人民政府，一般由天津市房产总公司经营管理；直管公产主要是住宅，一般由区房产公司经营管理；自管公产是指本市机关、团体、企事业单位和国家各部门、中国人民解放军、武装警察部队以及外省、市驻津单位自有的住宅和非住宅房屋。
　　由于公有住房的管理与使用有着很强的政策性与福利性，公有住房租赁合同的建立和法律保障较平等主体之间的民事合同也存在明显差异。主要表现在：1、公有住房一般是由市房产公司授权各区房管站来与承租人建立公有住房的租赁合同，具有本市户口才可能成为公有住房的承租人，变更承租人要符合相关的政策。2、公有住房分为住宅与非住宅，其用途和租金存在区别，并非合同双方约定。租金由地方政府部门统一规定，被委托管理公产的机构和公房承租人均无权自行变更，亦不能适用合同法的规定解除合同。3、国家鼓励公有住房承租人在享有诸如工龄等优惠措施的条件下按照房改政策购买产权，亦可上市交易，即在指定机构（在我市天津市津房置换公司是办理直管公有住房的收购、代理买卖和代办过户手续的机构）可以通过置换和购买产权的方式变更承租人。4、公房租赁虽然名义上称为租赁，承租人为家庭成员的其中一人，实际上由全家人一起居住使用，可以无期限地居住下去。因结婚、出生等原因在承租公房内居住的人，也对公房享有权利，可能是承租权或居住权，如确定一人继续承租，其他人即使不能成为承租人，仍可以对该公房享有权利，在承租人死亡前，房屋被拆迁的，拆迁安置补偿费可以作为遗产，依据遗嘱或按照法定继承规定得以继承。如《天津市城市房屋拆迁管理规定》第三十二条规定，拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议，其中实行房屋产权调换的，产权调换的房屋由原房屋承租人继续承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同；实行货币补偿的，按照规定给予被拆迁人和房屋承租人补偿。5、公有房屋租赁关系不具有一般租赁合同那种平等协商、权利义务对等的特点。6、没有统一、明确的法律规范，主要依据各地方的地方性法规、规章、规定来处理。7、各地法院对于是否作为民事案件受理做法不一致。8、公有住房租赁关系处在静态的所有权关系和动态的交易关系中，在静态的所有权关系中，从形式上看主要是合同法调整，但仍保留计划经济产物的痕迹，如公有住房租赁合同与真正意义上的市场房屋租赁合同仍然存在差别，其租赁合同的格式化决定了房管部门占有绝对的优势，而非平等的市场主体。在动态的交易关系中，公有住房又表现出介于债权与物权性质之间的摇摆，公有住房承租权是一个债权性质的法律关系，但由于其可以置换，又具有准物权的性质。按照民法理论，物权中的用益物权是对他人的物在一定范围内加以占有、使用、收益的限制物权。我国《物权法》明确了现行用益物权的种类包括自然资源使用权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。所以，基于物权性质理解下对公有住房置换交易时带来的利益，人们认为公有住房可以作为遗产继承。
　　随着市场经济的发展和城市居民住房制度的转变，公有住房的数量呈不断降低趋势且房屋的交换价值日益凸显。其根本原因是国家自1992年相继出台优惠房改政策鼓励承租公有住房的居民购买产权，调动了居民购房的积极性。逐步推进的公有住房上市交易制度，刺激了公有住房的有序流转，既使原房屋承租人获取了公有房屋置换取得的经济利益，又使无房人可以通过置换方式取得公有住房的承租权，满足了居者有其屋的基本生活条件，彰显了社会进步的成果。
　　二、我市公有住房承租权政策的历史沿革
　　伴随着城市公有住房制度的发展与变化，涉及规范公有住房管理活动的法律、法规也逐步建立起来，不断发挥着房屋管理部门在保障公有住房承租人居住条件前提下，确保国有资产保值增值的历史作用。同时也为人民法院公正审理涉公有住房纠纷案件提供了法律、政策依据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十五条明确规定：住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在地人民政府规定的租赁政策。租用房屋从事生产、经营活动的，由租赁双方协商制定租金和其他租赁条款。作为部门规章的国务院《城市房屋租赁管理办法》和地方性规章《天津市房屋租赁管理规定》亦均明确规定对公有住房的租赁管理另有规定的，从其规定。十余年来，围绕公有住房承租权变更问题，我市房屋管理部门相继于1997年、2004年、2007年对《房屋租赁管理规定》进行过三次修订。其具体内容为：
　　1997年的308号文件规定，承租人死亡或户口迁出本市，其同居一处、共同生活同户籍两年以上的家庭成员可以申请住房租赁过户。住房租赁过户按其家庭成员中配偶、子女、其他亲属的顺序，并征得家庭成员同意后方可办理。不符合上述条件的，与承租人同居一处、共同生活同户籍两年以上的家庭成员或不同居一处的法定直系亲属，需住房租赁过户的可通过房改购房办理。
　　2004年的298号文件规定，公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人配偶及其原同户籍共同生活两年以上的家庭成员可以申请过户。公有住房使用权过户按照配偶、原同户籍共同生活的家庭成员中子女、父母、其他亲属的顺序，同时需征得其他符合过户条件的家庭成员的书面同意。顺序在先的家庭成员放弃承租权，可由其后顺序的家庭成员申请过户。公有住房使用权过户只能由一人承租，同一顺序有两个以上（含两人）的，家庭成员之间不能达成一致意见时，可以向人民法院提起诉讼。
　　通过置换取得公有住房使用权的承租人，可以通过公证遗嘱的形式指定一名家庭成员在其死亡后继续承租。被指定的承租人未与原承租人同户籍共同生活，且与原承租人同户籍共同生活的家庭成员无其他住房的，被指定的承租人应当允许其继续居住。
　　2007年489号文件规定，公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户。公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户。公有住房承租人死亡后没有符合上述过户条件的，承租人的兄弟姐妹等在本市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，提交具结书后可以申请过户。对置换得来的公有住房承租人变更问题没有作特别规定。
　　从近几年的政策变化可以看出，在变更承租人时纳入承租范围的主体越来越大，直至2007年已经不以在诉争房屋有户籍为必要条件，只要承租人的配偶、父母、子女达成一致意见，经公证即可由其中任何一人承租，承租权不再涉及实际居住状况，房管部门作为产权人监管力度逐渐弱化，赋予有权承租的家庭成员更多的自主权，但因未涉及对实际居住人权益的保护，造成因公有住房承租权或使用权纠纷引发的家庭矛盾更加尖锐。
　　三、人民法院在审理公有住房确认承租权纠纷案件中面临的两难选择
　　当前，由于公有住房承租人范围不断扩大，因公有住房挂牌出售或房屋拆迁货币补偿制度带来的高额收益因素影响，诉至人民法院的涉公有住房纠纷集中在确认承租权案件上。针对此类纠纷，人民法院处理上面临两个难点，即：是否将其作为民事案件受理、如果受理如何确定公有住房承租人。从目前的司法实践看，各地做法并不统一。一种做法是认为我国城市规定公有住房问题引起的纠纷不属于法院受理范围，应由房屋管理部门处理，将公有住房的承租权纠纷排除在民事诉讼管辖范围之外，并按照房管部门所作出的行政行为的方式处理，当房屋管理部门不作为时可以通过行政诉讼解决，如山西省、上海市等。另一种做法是认为属于民事诉讼，按照民事案件受理。如北京市高级人民法院2003年做出《关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》，根据北京市直管公房经营管理体制改革的现状，因直管公房租赁引发的各种纠纷，既有民事法律性质的争议，也有行政法律性质的争议，应区别对待。直管公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，由于双方法律地位平等，应作为民事案件立案受理。直管公房承租人、承租人的共同居住人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生的以下纠纷，由于涉及政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件立案受理。
　　和平区作为中心城区，公有住房的数量在全市位居前列，我院在审理公有住房承租权纠纷中也积累了一些成功经验。此前通常是将房屋管理部门列为案件第三人，由法院通过审理来确定原告与被告之间哪方具有更优势的条件承租公有住房，并依据房管部门的政策予以确认。但随着2007年我市对公有住房变更承租人政策的改变，人民法院处理此类案件在法律适用、政策的把握上出现了盲区，单纯运用已有经验不能解决根本问题，甚至会把涉案双方的矛盾引导到对法院工作的不满上来。我们经过慎重考虑最终采取了“力促调解，无果驳回”的方法应对当前公有住房变更承租权纠纷案件，采取这种审判思路的原因是：
　　（一）在现行公有住房租赁管理制度的前提下，房管部门基于产权人的地位，拥有对公有住房的处分权与收益权。随着房管部门管理职能的逐步弱化，不能明确界定公有住房承租人的顺位，渐显怠于行使房屋所有权人处分权权能时，由人民法院通过司法手段确认公有住房承租权的归属，既缺乏相关法律、法规的支持，也无益于树立司法权威。
　　（二）承租权的确认纠纷不应比照遗产继承处理。从形式上看，公有住房承租人死亡后，房管部门的政策倾向于将该住房往死者遗产上靠拢，赋予其子女承继的权利，但公有住房承租人毕竟只拥有准物权，并未被法律规定为物权，公有住房不能当做公民的私有财产去对待。实践中经常遇到原承租人死亡后，其配偶、子女要求按照继承法的相关规定要求通过诉讼解决遗产分割问题。《中华人民共和国继承法》已明确规定公民只能对属于自己的财产进行处分，公有住房当然不能作为遗产处理。
　　鉴于目前的公有住房政策存在明显盲区，人民法院迳行做出裁判极易引发负面效果。作为权宜之计只能局限于通过调解方式化解家庭内部矛盾纠纷，尽量减少当事人的诉累，寄望于以一方取得承租权一方接受经济补偿的形式平息纠纷。一旦无法达成调解协议则判决驳回诉讼请求，使诉争房屋的承租权依然处于不确定状态，客观上以消极方法保护了各方利益，也是人民法院处理此类案件的一种无奈的选择。针对有的当事人要求法院对公有住房进行评估、拍卖变现的要求，笔者认为此种做法缺乏法律依据，实际操作上也会因原、被告双方不能就拍卖涉案房屋达成一致而流产。即使涉案当事人能够就拍卖涉案房屋达成一致，鉴于双方皆非涉案公有住房承租人，他们以何种身份请求人民法院处置属于房产管理部门所有的公有住房也值得商榷。
　　四、以构建和谐社会为基点，不断探索化解公有住房承租权矛盾的有效途径
　　公有住房作为一种特殊的财产性权益，关系着千家万户的生活。公有住房纠纷的化解应寻求多元化解决方式，一方面需要出租人即房管部门不断调整、出台与社会经济发展相适应的政策，另一方面需要人民法院通过司法手段保护涉诉公有住房案件当事人的合法权益。
　　其一，应当突出产权人作为出租人的主导地位，积极行使处分权，保护合法居住人的实际居住权。目前公有住房变更承租人管理办法的规定已看不到产权人行使处分权的痕迹，而承租人可以通过公房置换获得处分权和收益权，使公产房产权、承租、处分等法律关系混乱，给承租人的家庭关系带来很大影响。在司法实践中经常遇到，原承租人死亡后，为争夺公有住房的承租权，原本不在公有房屋居住的人强行占领一间或是全部房屋，一方先下手为强抢占房屋，以此要挟另一方做出让步，作为解决承租权问题的砝码。这种情况也普遍发生在老人再婚后原承租人子女与再婚老人之间争夺承租权纠纷中，使得再婚老人的正常生活受到干扰。所以建议产权人即房屋管理部门积极行使产权人的处分权，在变更公有住房承租人时应当由产权人在协商无果的情况下按照一定原则和条件指定继续承租人，并明确对实际居住人合法权益的保护。我们可以借鉴其他省市的做法，如《上海市公房管理条例》规定，公有居住房屋承租人户口迁离本市，其本处有本市常住户口的共同居住人经协商一致，要求将承租户名变更为本处有本市常住户口的共同居住人之一的，出租人应予同意；协商不一致的，由出租人在本处有本市常住户口的共同居住人中确定承租人。租赁户名变更后，原承租人的共同居住人仍享有居住权。这种做法可以将承租权与居住权同等进行保护，免除实际居住人的后顾之忧，在前述老年人再婚后承租权纠纷案件中其优势最为明显。
　　其二，明确公有住房财产性利益的处分范围。公有住房的现有政策规定了通过置换可获得差价，那么应当进而明确公有住房可以作为遗产进行继承。对此房管部门应制定具有操作性的规定，明确在原承租人死亡后，如原承租人的继承人协商一致由一人承租，其他人获得货币补偿，或推举代表将房屋进行置换，由继承人分得置换差价款，或由房产公司按照市场价格进行回购，所得价款进行析产继承等方式。通过认可公有住房可以继承的途径，可以减少当事人的诉累，对被继承人财产的分割有争议可一并诉讼解决，免除了继承人既需要析产继承遗产又要进行确认承租权的诉讼，
　　其三，明确人民法院审理涉公有住房纠纷的受案范围。按照《中华人民共和国城市房屋管理法》的规定，公有住房管理机关代表政府行使着确保国有资产保值增值的责任。由房管部门与公有住房承租人签订《公有住房租赁合同》带有明显的行政管理色彩，二者的法律地位并不平等，因此当公有住房承租人发生变更时，应先由房管部门作为公有住房所有人行使承租人决定权，利害关系人对该房屋承租权决定存有异议，认为侵害本人公有住房承租权的的，可以向人民法院对房屋管理部门提起行政诉讼。在公有住房承租权发生变更后，利害关系人以对涉案的公有住房享有居住权为由向人民法院提起诉讼的，因此项诉求一般发生于家庭成员之间，属于平等民事主体间的权利之争，人民法院应作为民事案件立案依法予以审理。
（作者单位：和平区法院）