2012年，公共租赁住房承租人拖欠租金、拒缴租金的情况不断显现，承租人与天津市房产经理公司（以下简称房产经理公司）、房屋管理部门之间的矛盾日益突出，导致公共租赁住房租赁合同纠纷案件（以下简称公租房租赁合同纠纷案件）不断增多。公租房租赁合同纠纷案件涉及中等偏低收入群体民生保障问题，亦关乎社会的和谐稳定，但法院在审理该类案件时法律效果与社会效果的契合点愈加难以把握，案件审理、执行难度与日俱增。
　　一、天津市公租房基本情况
　　公共租赁住房（以下简称公租房），是指人民政府提供政策支持，限定套型面积和租金标准，向符合条件的中等偏下收入住房困难家庭等群体供应的保障性住房。1公租房与廉租房有明显的区别，主要表现在：第一，廉租房的受众是城镇居民中最低收入者，而公租房是面向中等偏下收入住房困难家庭等群体供应的保障性住房；第二，公租房对承租人的限制更为宽泛，并且包括了外地来津工作的无房人员；第三，公租房的租金价格要高于廉租房的租金价格。
　　截止目前，天津市共推出了两批公租房项目。首批公租房项目有秋丽家园、秋怡家园和富桥里，共3378套，其中一居室1417套、二居室1961套，主要为11至26层高的高层住宅；第二批项目推出了秋悦家园、双港新家园、华明新家园和朗庭园，共8036套公租房，其中一居室3308套、二居室4722套，主要为11至18层高的高层住宅。在这两批项目中，秋丽家园、秋悦家园和华明新家园3个项目，共4760套住宅位于东丽法院辖区范围内，约占全市公租房总套数的42%。2
　　二、公租房租赁合同纠纷案件基本情况
　　（一）案件数量增长快
　　2012年1月至8月，东丽法院共受理公租房租赁合同纠纷案件82件，审结80件，涉案标的244234元，是2011年受理的2件公租房案件的41倍。在2012年审结的该类案件中，有25件案件进入执行程序，现执结9件。
　　同时，公租房租赁合同纠纷案件在房屋租赁合同纠纷案件中的比重逐渐增大。2011年全年东丽法院共受理房屋租赁合同纠纷案件111件，公租房租赁合同纠纷案件仅占1.8%，但2012年1月至8月，该类案件所占比例陡增至53%（2012年1月至8月，东丽法院共受理房屋租赁合同纠纷案件155件）。
　　当前，虽然东丽法院受理的公租房租赁合同纠纷案件均集中在秋丽家园，但未来公租房租赁合同纠纷案件极有可能会波及到同样坐落于东丽区的秋悦家园和华明新家园。由于位于东丽法院辖区范围的秋丽家园、秋悦家园和华明新家园公租房总套数均高于其他各区，居全市第一，且已经超出天津市公租房总数40%以上（详见图1），因此该类案件数量、难度仍处于起步阶段，未来将会呈现出快速、大量增长的态势，形势十分严峻。
　　（二）被告群体结构单一
　　从《天津市公租房管理办法（试行）》的规定中可以发现，公租房的主要受众为中等偏下收入住房困难家庭等群体。3由于中等偏下收入住房困难家庭等群体外延十分广泛，其内部又可划分出多个群体，致使公租房的承租人非常复杂。
　　但经调查发现，该类案件被告的构成却较为单一，主要是公租房受众中收入“偏下”这一群体，该群体介于符合廉租房承租标准的低收入人群与符合公租房承租条件的收入中等人群之间。亦即，由于廉租房申请条件较高，致使大量收入偏低但仍无资格申请廉租房的低保户成为申请条件较为宽松的公租房的承租人。在东丽法院受理的该类案件中，被告及同住家属平均年龄为53.7岁，约有30%的被告为残疾人或罹患各种疾病，约有83%的被告生活极为困难。在东丽法院已审结的72件案件中，约有82%的被告无职业，12%的被告为企业退休职工，仅有4人有正当职业。在有职业的4人中，有3人为司机，1人为瓦工，收入均较为微薄。
　　（三）法律关系明确，涉案标的小
　　公租房租赁合同纠纷案情较为简单、涉案标的额较小、法律关系并不复杂。虽然东丽法院受理的该类案件占房屋租赁合同纠纷案件的53%，但涉案总标的为268733元，仅占房屋租赁合同涉案总标的2729116元的9.8%。截止2012年8月，东丽法院受理的上述82件案件，涉案总标的为244234元，平均个案标的为2978元。且该类案件的案件事实十分明确，当事人双方对案件事实无争议，被告均认可拖欠公租房租金这一事实，并表示仅是由于自身经济状况无力缴纳房屋租金。
　　（四）被告抗辩理由集中
　　诉讼过程中，被告多以生活困难，无力负担租金或以身体残疾罹患各种疾病作为抗辩。在统计出的102条抗辩意见中，以经济生活困难作为抗辩理由的约占70.6%，以身患疾病作为抗辩理由的约占13.7%，以身体残疾作为抗辩理由的约占10.8%。但是，无论被告作出何种抗辩，均不能成为其拒绝缴纳房租的理由。此外，有3名被告以房屋质量存在问题拒绝缴纳房租，但却未向法庭提供房屋存在质量问题的证据，致使法院无法支持其主张。
　　当前的公租房租赁关系矛盾主要在于较高的租金价格与承租人有限的经济能力之间的矛盾。公租房租金构成分为两部分，租金标准为每月每平方米18元，国家会对承租人进行一定的补贴，剩余租金为承租人自负部分。但是，由于承租人收入较低，承租人实际缴纳租金占据了其日常收入的绝大部分。如一起案件中，退休职工刘某每月养老金有1100元，租住房屋面积为57.74平方米，月租金为1039元。除国家补贴的240元外，还应自负租金799元，被告缴纳租金至2011年11月，自2012年4月国家补贴涨到每月285元，被告还应自负租金754元。至2012年6月被告累计拖欠自负部分的房租5458元，违约金3053元（每日收取月租金1%的违约金）。可见，即使在国家补贴涨到每月285元后，其自负部分亦占其月收入的69%。
　　三、公租房租赁合同纠纷案件审判执行中存在的问题
　　（一）消极诉讼现象较多
　　公租房租赁合同纠纷中消极诉讼现象严重，部分被告对法院的工作表现出不合作、不配合的态度，主要表现在送达困难和回避诉讼两个方面。
　　1、送达困难。由于绝大部分被告属于住房困难或无住房群体，被告承租房屋的地址往往被列为送达住址。但实践中，被告拒不配合法院送达，部分被告独身寡居，无配偶或配偶死亡，甚至部分被告亦无子女或其他亲属，且被告本人亦不在该承租房屋居住，致使法院通过直接送达、邮寄送达、留置送达等常用方式均无法将诉讼文书送达于被告，只能采取公告送达方式。截至目前，东丽法院约有13%的此类案件采用了公告送达方式。公告送达的大量使用无疑拉长了案件审理期限，降低了案件审理效率，当前东丽法院受理的该类案件平均审结期限为30.4天。
　　2、回避诉讼。除送达困难外，被告不出庭参加庭审的情况非常普遍，法院只能缺席判决。在以判决方式结案的41件案件中，有13件案件缺席判决，缺席判决比例高达31.7%。
　　（二）案件调解难度大
　　司法实践中，作为被告的承租人或由于经济困难无法按期缴纳租金或出于法不责众之心态企图牟取不正当利益或持观望态度，希望通过他人之诉讼，实现全体承租人应缴租金的减免，以使自身获利之目的。但作为原告的房产经理公司囿于政策的规定，无权对诉讼请求中的租金部分进行减免，仅有权对违约金及诉讼费部分进行处分，造成与被告希望大幅减免租金的心理预期差距较大，致使双方当事人难以达成调解协议。
　　在审结的80件案件中，27件以调解方式结案，12件以撤诉方式结案，案件调撤率为48.8%，明显低于平均水平，且调解后自动履行率低亦是困扰该类案件的一大问题。有的被告在达成调解协议后仍迟延缴纳租金，其中6件案件进入执行程序，占调解结案总数的22%。
　　（三）执行难问题突出
　　东丽法院进入执行程序的25件案件，实际执结9件，执结率仅为36%。执行难主要体现在以下几个方面。
　　1、公租房面向的群体属于中低收入阶层，其中一半以上的被告属于低保户，经济条件、生活条件普遍较低。此外，被执行人多为中老年人、残疾人或为罹患疾病人群，属于边缘性弱势群体，无力改善自身的生活窘境且大多数被告除承租房屋外再无其他房产，且缺乏可供执行财产。这些原因导致被告败诉后，无法履行或拒绝履行，造成执行僵局的出现。
　　2、公租房租赁合同中约定“承租方欠交租金累计满3个月的，出租方可从承租方的租房补贴、共同申请家庭成员住房公积金中直接划扣”。《天津市国土资源和房屋管理局关于与市高法研究公租房欠租户起诉执行工作会议纪要》中指出，对法院判决补缴欠租且该家庭住房公积金尚有余额的，由区法院到住房公积金管理中心办理直接划扣住房公积金支付欠租手续，市住房公积金管理中心直接从该承租家庭账户中，将相应金额划入承租项目投资单位租金账户。但是通过调查发现，被执行人多为无配偶、无子女、无养老保险、无公积金等“四无”人员，法院无从查找被执行人可供执行财产，造成执行不能。
　　3、执行过程中，发现少数被执行人账号多达十余个，但每个账号中的资金仅十几元，复杂的执行状况导致该类案件执结效率低下。同时，个别被告将财产转移给子女，致使案件难以执行。
　　（四）存在不稳定因素
　　部分被告认为国家应保证穷人、残疾人、老年人的利益，使其“住有所居”，故对追索房屋租金抵触情绪大。部分被告在庭审中宣扬要采取越级上访、群体聚集、网上发帖等方式向法院施加压力。由于该类案件与民生密切相关，被告多为社会弱势群体，社会关注度高，易得到舆论同情，导致信访压力大，舆情风险高，给法院妥善化解纠纷造成较大困难。
　　（五）违约金适用困难
　　当前公租房租赁合同中对违约金的约定有失公平，且计算方式不甚合理。目前公租房租赁合同均为格式合同，合同中规定，未按规定日期和金额缴纳租金，出租方除有权向承租方追索房租外，每日向承租方收取月租金1%的违约金，且违约金逐月累加计算。在对该类案件的审理中，该种计算方式无疑会产生大量的违约金，甚至会出现违约金高于欠缴租金数额的情况。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条第二款规定，“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。但审理中由于被告文化水平普遍偏低，法律意识淡薄，极少有将违约金过高作为抗辩理由或提出异议（详见图5），均是法官通过与原告的沟通协调，建议原告变更对违约金请求。
　　四、妥善化解公租房租赁合同纠纷的对策建议
　　公租房租赁合同纠纷案件关乎民生福祉又关乎社会公共权益。但承租人与房产经理公司乃至房屋管理部门之间的矛盾尖锐，难以在短期之内予以调和，且仅凭法院之力难以在法律效果与社会效果之间达成平衡。希望有关部门对该类案件予以关注，尽快出台相关标准，统一执法尺度。同时，笔者建议从以下几点入手妥善化解该类纠纷。
　　（一）着重发挥司法建议的功用
　　当前该类案件的出现主要在于公租房相关制度不甚完备，法院应当将审判、执行过程中发现的以下几点具有普遍性的问题加以归纳总结，向房管部门提出司法建议。一是完善公租房租赁合同。公租房租赁合同约定了房屋出租人与承租人双方权利义务，是法院对双方矛盾争议作出判决的基础，其完善与否直接决定了纠纷能否得以妥善解决。因此，公租房租赁合同中应当将符合公租房申请条件的全部家庭成员纳入承租人范围，并且应合理设定违约金及腾房条件。二是完善价格机制。由于公租房受众构成复杂，收入差距较为明显，房管部门在制定公租房承租价格时应充分考虑不同收入群体对租金的承受能力。实践中，房管部门可以向残疾人、罹患疾病、无经济收入来源等困难群体提供面积较小的公租房，或加大对该类人群的优惠、补贴力度，以缓解承租人的压力。三是适当设立担保。房屋管理部门在与承租人订立公租房租赁合同时，可以根据具体情况要求承租人提供担保物或要求承租人的成年子女（对于无子女的承租人可以要求其亲属）作为担保人，以防止承租人拖欠租金。同时，对于既无子女又无亲属且经济困难的承租人可以向其提供较高的政府补贴或将其纳入廉租房，充分保障其老有所依。
　　（二）小额速裁机制的适用
　　东丽法院受理的公租房租赁合同纠纷案件均采用简易程序审结，平均审理期限为30.4天。但由于2012年公租房租赁合同纠纷案件激增，预计今后该类案件仍将在高位徘徊，必将给审判造成较大压力。鉴于公租房租赁合同纠纷涉案标的较少，且法律关系明确，双方当事人对案件事实争议较少，较适宜通过小额速裁机制解决，以提高案件审理效率。
　　（三）进一步加大调解力度
　　应当充分总结经验，着力发挥“大调解”格局优势，加强同被告街道、社区的协调互动，发挥人民陪审员在调解中的作用。同时，为了将该类案件化解于诉前，缓解审判执行工作的压力，建议法院积极开展诉前调解，促使双方矛盾纠纷的化解。
　　（四）注重诉讼保全和执行方式
　　一是相关部门应当配合法院做好执行工作，简化公积金的执行方式，拓宽公积金的执行渠道，提高该类案件的执行效率。二是房屋管理部门应当主动提供被告财产线索，尤其是对于腾房案件，房屋管理部门应当向法院提供承租人原住房线索或提供周转住房。三是房产经理公司在起诉时可以根据被告的财产状况向法院申请对被告的财产进行保全，防止被告在诉讼期间转移财产。
　　（五）构建联动协调机制
　　法院应同房屋管理部门、房产经理公司以及银行等有关部门加强沟通与联系，实现信息共享、职能互补、协调联动，尽快完善公租房制度，共同探索通过非诉讼渠道妥善化解矛盾纠纷的新途径、新方法。
　　（六）发挥典型案例的引导作用
　　通过部分典型案件的示范效应，充分运用媒体宣传、法官释法、法律咨询等多种途径，发挥案例对其他欠缴公租房租金行为及全社会的指导、导向作用，营造良好的公租房秩序。
（作者单位：东丽区法院）
1 《天津市公共租赁住房管理办法（试行）》，第2条。
2 数据来源http：//www.tjfgnet.gov.cn/pages/gzf/index.html，最后访问日期2012年8月30日。
3 天津市人民政府发布的《天津市公租房管理办法（试行）》第十三条的规定，符合下列条件之一的，即可申请市内六区、环城四区公租房：“（一）具有本市市内六区、环城四区非农业户籍，符合廉租住房实物配租补贴、廉租住房租房补贴和经济租赁房租房补贴条件且尚未租赁住房的家庭。已领取廉租住房实物配租补贴或廉租住房租房补贴或经济租赁房租房补贴，且房屋租赁登记备案未到期的家庭不得申请。（二）具有本市市内六区、环城四区非农业户籍，上年人均年收入3万元（含）以下、人均住房建筑面积12平方米（含）以下且尚未享受其他住房保障政策的家庭（包括年满18周岁以上单人户）。上年人均年收入、人均住房建筑面积的标准根据社会经济发展情况适时调整。（三）经市人民政府确定的其他类型中等偏下收入住房困难家庭，包括外地来津工作的无房人员。使用住房公积金贷款建设的公租房，同等条件下，申请人本人、配偶或与其共同申请的其他家庭成员连续缴存住房公积金1年（含）以上的家庭优先租赁”。