司法公信力不仅是司法能力和司法水平的客观反映，更是培育法律信仰、保障公平正义的重要基石。近年来，对司法公信力①问题的研究已经成为学术界和实务界关注的焦点之一。在众多的理论著述和实证研究成果当中，大部分是以司法公信力影响因素分析为出发点，以司法公信力的内涵和构成要素为研究对象，亦或关注于案件质量、审判效率和效果等审判质效评估因素的分析，最终呈现在我们面前的是以完善审判管理和绩效管理为进路的司法公信力建设的自我调适。而对于建立在法社会学和统计学基础之上的司法公信力现状评估方法和评估工具的研究还相对薄弱。开展这方面研究的意义在于，能够较为客观地描述司法机关在某一期间的司法公信力状况，并对连续期间内司法公信力状况的量化统计进行比较、分析、认识，进而系统性地开展对策研究。与前述学术著述和实证研究成果有所不同的是，本文旨在通过利用评估司法公信力状况的有效工具，科学测定司法机关和社会各界的司法公信力感知度，系统研究司法公信力评估的指数生成和机制完善路径，进而为当前法院的司法公信力建设及相关理论研究提供有益的借鉴。
　　一、现实考察：司法公信力的评价和评估
　　（一）评价结果两极化：审判质效提升＝司法公信力提升
　　2011年全国法院案件质量评估分析报告出炉，报告显示全国法院案件质量总体良好，综合指数继续上升为88.79，比2010年提高了1.53。②然而，对司法公信力的质疑之声仍时常见诸报端。法院自身质效评估指数的上升，并未形成社会公众信任和尊崇审判工作的当然价值判断。法院内部评价结果与社会舆论评价之间仍然存在巨大的反差。“从主观的角度来认识，任何价值判断都会渗入判断者的价值观”③，这一语境下，在裁判者行为控制之下的法院的裁判过程和裁判的结果，对于裁判者自身来讲，自然应当是公正的，而这种评价方式更具专业性，并不具有很强的社会性。这种因价值判断标准差异导致的内外部评价的不对称，使得审判质效的提升不能直接转化为司法公信力的提升。尽管，审判质效评估体系设有“公众满意度”指标，但该指标仅是法院内部质效评估中的一项，其考核对象是审判执行工作的公正效率效果，并非考察评价司法公信力的直观因素。可见，构建司法公信力的评估体系有其存在的现实必要性。
　　（二）评价标准主观化：个案评价低＝司法公信力整体水平低
　　一些法官会有这样的感慨：“一次错误裁判的后果会否定一千份正确裁判的努力。”新闻媒体和当事人对个案的评述，无异于对司法公信力的“管中窥豹”式评价。而个案的公正虽然只是百万起案件公正的极少部分，但却构成了当事人内心确认的全部，这正是其朴素认识论的内在逻辑。因此，以个案裁判瑕疵来否定司法公信力的社会现象普遍存在。而通过对个案结果不满的演绎，默化为对司法公信力的否定，则不能从整体上把握司法公信力的真实状态。最主要的障碍之一是，当事人受情绪支配对司法公信力评价带有浓重的主观主义色彩，尤其通过媒体的放大效应，这种对个案的负面描述会激起社会公众更大程度的非理性评价。面对事实，我们不可否认，个别问题案件的存在会直接损害司法公信力，然而仅从一件案件的优劣来评判司法公信力显然有以偏概全之嫌。因此，有必要构建一套科学的司法公信力评价体系，使社会评价重新回归理性。
　　（三）评价缺乏系统性：司法公信力评价＝司法公信力评估
　　无论基于司法机关自我评价还是社会评价，二者单取其一都会有失司法公信力评价的全面性与客观性。由于缺乏科学的评估方法，无法系统性明确评价司法公信力的原则和预期目标，使我们对司法公信力状况的了解一直处于片面而零散的状态。目前，对司法公信力的各种评价活动主要通过自身感受以及外界影响得出的主观认识，更多的是对司法裁判结果公正性的价值判断，缺乏以信息参数为基础的对司法过程的系统化认知。而评估则是运用统计学方法和技术手段，确定评估目标、原则和模型，选取评估指标为技术参数，通过权数配置和运算得出有证据基础的评估结果。评价与评估不同但又不能无视二者的联系而认为割裂，公众对司法公信力的评价程度是司法公信力的直接影响因素，评估必须要将公众评价予以系统化并将其纳入评估体系中来，这样得出的结论才具有社会性与开放性。
　　二、体系构建：司法公信力评估的“五步法”
　　笔者认为，从司法实践和统计理论出发，构建司法公信力评估体系可遵循“五步法”：第一步，明确司法公信力评估的目标和原则；第二步，选取司法公信力评估指标；第三步，确定司法公信力评估的方法；第四步，分配各项评估指标的权数；第五步，检验并修正司法公信力评估指标体系。
　　第一步：确定司法公信力评估的目标和原则
　　司法公信力评估的总体目标是，以系统化评估为方法，科学、全面地分析和透视当前法院的司法公信力状况，司法环境因素对司法公信力的影响，进而发现法院司法公信力建设中存在的短期和长期问题以及地域人文差异对司法公信力认识程度的影响，并以评估报告为媒介，作出趋势性分析，提出解决问题的对策，据此指导法院有的放矢地改善并提升司法公信力。
　　“没有规矩，无以成方圆”，对司法公信力进行评估应当坚持“权威性、科学性、客观性、参与性、有效性”的基本原则。首先，评估机构要具备权威性。类似于诉讼程序“利益相关方”回避原则，对于司法公信力的评估既要避免法院自评自说，也要防止偏信律师和当事人的一面之词，而是要依靠于具备较高学术权威和研究水平的高等院校、社科院等教育科研机构。其次，评估方法要具备科学性。对司法公信力的评估必须遵循司法规律，避免成为“司法行政化”评估。再次，评估依据要具备客观性。对于司法公信力的评估要尽量排除主观因素的干扰，尽可能地将评估依据具体化、数量化，并采取有效的监督检查方法保证数据来源的真实可靠。另外，评估过程要保证广泛的参与性。司法公信力的评估过程应该是公开的、开放的，公众、政府机关、研究学者、新闻媒体都应广泛参与，并且基于司法公信力的“外部主观感知”性质，在设置指标权重时应偏重于外部主体评价和主观感知评价。最后，评估结果要具备有效性。即评估结果能够真实反映人民法院司法公信力的实际状况，并为社会民众、国家机关、社会团体、研究机构和新闻媒体广泛地认可和尊重，从而为人民法院进一步改进自身管理和审判工作，提高司法公信力提供有效的参考依据。
　　第二步：选取司法公信力评估指标
　　如何选取指标构建一套层次合理、关系清晰、简便易行的评估体系，是司法公信力评估指数正确真实的前提。对此，笔者借鉴了中国卓越绩效评价标准以及美国波德里奇国家质量奖、欧洲国家质量奖等对组织绩效进行系统评价的思想，以及非营利性组织绩效评估方法和评估模型，通过问卷调查、统计分析、专家讨论，④参考国内外有关公信力评估的研究成果，并结合当前审判工作的特点，经过反复征询、归纳、修改，最终确定出具体指标（见表一）。基本思路如下：
　　1、设定一级指标。即司法公信力综合指数。
　　2、选取二级指标。缩小法院自我评判与社会评判的差距，是进行司法公信力评估的出发点。从这个角度出发，笔者认为科学客观全面的司法公信力状况应是法院自我评价与外部主体评价的综合结果。根据与法院工作的相关性程度，可选取四类评估主体，不同主体的评估结果即为二级指标，包括审判机关评估指数、国家机关评估指数、审判执行活动参与人评估指数以及社会舆论评估指数。
　　3、确定三级指标。由于司法公信力认知本身带有一定程度的主观性，因此，笔者引入了“司法公信力感知度”指标，用来描述各个评估主体对司法公信力源于自身利益需求和立场的主观感受。由于其对每一个评估主体都适用，因而可称之为“基础指标”。除此之外，还有一些具有较强客观性的指标如“法院工作报告人大通过率”等也对司法公信力评估具有重要意义，但仅对于某一类评估主体有直接关联和特别价值，因而可称之为“特别指标”。基础指标与特别指标的另一个重要区别是，特别指标可较为简便地收集原始数据从而进行定量分析，而基础指标只能通过量表转换等方法将定性资料数量化以后才能进一步统计分析。
　　4、关键指标内涵诠释。第一，审判机关评估指数是指人民法院对司法公信力的自我评估。第二，社会舆论评价指标主要是指媒体、学者、公众对人民法院司法公信力的相关评价。第三，国家机关评估指标是指同级人大、检察院以及相关政府机关等对人民法院司法公信力的评估。第四，审判执行活动参与人评估指标指的是律师、当事人及其近亲属对人民法院司法公信力的评价。各个二级指标均来源于两个方面：一是客观上某些可以量化的数据，包括媒体报道倾向度（指某一时期内国内主要媒体对法院和案件的负面曝光和正面报道量之比），法院工作报告得票率（指每年度人民法院工作报告在同级人大代表会议上的得票占总票数的比例），检察院抗诉率（指检察院提起抗诉案件数量占可抗诉案件数量之比），司法建议被采用率（指司法建议被采纳数量占司法建议发出量的比例），以及人民法院案件质量评估工作中的审判公正指数、审判效率指数和审判效果指数（见表一）；二是主观上对于司法公信力的感觉认知程度，在这里我们用“司法公信力感知度”这一指标进行描述，其作为一项综合指标是由裁判公信力、法官公信力、法院公信力和司法环境影响力等二级指标合成的，每一个二级指标包含了若干三级指标以及相应的评价内容（见表二）。
　　第三步：确定司法公信力评估指标的权重
　　司法公信力评估体系的核心是审判机关司法公信度的量化评价。根据该评估体系的层次结构，司法公信力评估体系中各项二、三级指标的权数构成采取专家群组构权法与层次分析法相结合⑤。具体方法是：邀请统计专家和审判专家分别按照层次分析法设计各个指标的权数，然后将两种权数分别按6：4的比例进行加权算术平均，再对计算结果进行“归一化”处理，即将每一层指标各分项指标的权数之和等于1，最后得出各指标权数的初步数据（通过以上方法得出的初步权数见表一、表二）⑥。具体而言，各项指标权重的确定力求秉承执法办案是第一要务的理念，重视案件质量和审判效率对社会公众感知度的直接影响，因此将审判机关评估指数，即自身审判质效评估指数权重分配为40%（0.4），社会舆论、国家机关评估、审判执行活动参与人评估指数权重总体分配为60%（0.6）。开展司法公信力评估的一项重要功能在于平衡内部评价与外部评价之间的差距，因此，综合考虑此种分配比例更接近“黄金分割”点。三项外部评估指数当中，审判执行活动参与人的评估更为直观，社会舆论并非审判活动的直接参与因素，其评价指数相对于审判执行活动参与人而言更具有不确定性，但从理论上讲，其对于司法公信的影响力和可信度要大于与审判机关同为国家机关的人大、检察院和政府机构。据此，可对上述三项外部指标的权重分配分别依次为25%、20%、15%。
　　第四步：确定司法公信力评估的方法
　　从统计学上看，对受多种因素影响的事物或现象作出总评价，比较有借鉴意义的方法有综合记分法、指数综合评价法、最优值距离综合评价法、标准化法、多元统计综合评估法以及功效系数综合评估法等。⑦对司法公信力进行评估时涉及两大评估方法，即综合记分法（亦可称为“总分评定综合评价法）和功效系数综合评估法。
　　1、综合记分法。综合记分法的优点在于简便、具体、直观，可用于司法公信力感知度指标的计算。具体步骤如下：一是根据对司法公信力感知程度进行评价的目的及其特点，选择若干评价项目或评价指标，组成司法公信力感知度指标体系；二是确定各项目或各指标的评价标准和记分方法。这是综合记分法的关键。对于非数量性项目的评分，一般把该项目划分为若干个评分等级，并对不同等级赋予适当分值，进行量化处理，然后请足够多的评判者按预定的评分等级对该项目评分。最后根据评分和权重逐层计算分项目、基本项目和指标项分值。

　　相关流程和计算公式如下
　　第一步：计算评价分项分值，公式如下：
　　C=■■Di（其中Di为评价内容的所有相关调查问卷的平均值）
　　第二步：计算评价基本项分值，公式如下：
　　B=■ωCi×Ci（其中ωCi为评价分项的权数，Ci为评价分项分值）
　　第三步：计算指标项分值，公式如下：
　　A=■ωBi×Bi（其中ωBi为评价基本项的权数，Bi为评价基本项分值）

　　2、功效系数综合评估法。司法公信力评估指标体系涉及被评价事物不同方面且量纲不同的统计指标，因而需要转化为无量纲的相对评价值，再按一定的原则综合起来得到综合评价值，即对事物的整体评价。根据该特点，可以确定适用“功效系数综合评估法”。其基本步骤是：一是确定指标的权数；二是确定各项指标的不满意值和满意值，利用功效系数公式计算出每项指标的评价值（即无量纲化）；三是计算总功效系数，即综合评价值。

　　相关流程和计算公式如下
　　第一步：通过无量纲化计算三级指标的评估值。计算公式为：
　　di＝[■]5×40 60
　　di为各项指标的评估值（即功效系数），当di≥100时，di=100；当di≤0时，di=0。
　　指标的满意值和不满意值参照近三年的数据，历年来最差值为不满意值，最优值为满意值；或者仅参照当期所有指标样本值，指标样本中较差的10％的数值平均数为不满意值，较优的10％的数值平均数为满意值。
　　第二步：由三级指标合成二级指标。计算公式为：
　　D=■■diωi ∏diωi
　　其中，D为二级指标评估值，di是三级指标评估值，ωi为三级指标权数。
　　第三步：由二级指标合成一级指标。计算公式为：
　　D=■diωi
　　其中，D为司法公信力综合评估指数，di为二级指标评估值，ωi为各单项指标的权数。

　　第五步：检验评估体系的运行并加以修正
　　根据司法公信力评估体系的特点，其运行模式可参考如下流程：
　　公信力评估指标体系需要在实践中逐步完善。通过司法公信力指标解读，重视提高对司法公信力各项指标进行评估分析的能力，进一步检验和修正司法公信力评估体系，合理调整指标数量、权重和评估方法，进一步提高司法公信力评估机制的科学性。建立司法公信力评估反馈报告机制，下级法院需在司法公信力评估报告发布后向上级法院报告本院本地区司法公信力评估的分析情况，对于发现的普遍性、倾向性问题，由上级法院统一发布研判报告，制定司法指导意见，促进全辖区司法公信力的整体提升。限于篇幅，本文不再过多阐述司法公信力评估实证分析的过程，其大致流程是通过实例计算，分析评估结果的合理性，寻找导致评估结论不合理的原因，再对指标进行进一步的扩充、删除、检测、修正，直至进一步完善。
　　三、机制完善：司法公信力评估体系的运用
　　对司法公信力开展系统性评估的目的在于查找影响司法公信力的症结，加速推进司法公信力的提升，使停留在宏观层面的司法公信力研究能够向实践操作层面转化。因此，司法公信力评估结果不是法院业绩排名的数据陪衬，而是具有描述、认知、评价和咨询引导功能的综合性研究报告。从研究报告中，不仅能看到全国法院系统或者某一地区法院系统的司法能力建设及审判权运行效果的整体状况，正处于何种发展阶段、司法改革措施效果强弱程度等信息，而且还能清晰地掌握评估指标的单项失分情况，告知被评估对象如何修正司法技术。
　　（一）评估工作中的重点环节
　　首先，对某一阶段的公信力等级进行总体设计和阶段规划，包括评估设计阶段、评估实施阶段和评估结果利用阶段。确定评估工作的目标，为科学管理提供信息，明确被评估者的责任和履职情况，对审判理论研究提供建议。确定评估工作的重点范围和一般范围，重点范围在于评价审判绩效，其中包括审判管理指标相关运行情况的测定，一般范围包括外部影响因素权数的测定。要注重掌控评估工作进度。评估进度常常受到评价工作的目标的影响。例如：为决策提供建议时要考虑开展评估的时间点，要充分考虑改革举措实施的时间段，以保证新政策已经对审判实践产生了充分作用，太早则可能造成评估依据不够充分，太迟则可能失去为决策服务的价值。确定评估工作的成本需求，评估越是深入越是触及深层次问题，需要的时间越长，评估成本也就越高，确定评估模式的目标就是实现人力、物力以及信息资源的协调整合。要有明确的实施主体，建立委托机制，委托研究机构或社会资助机构进行外部因素评估，包括上述的社会评估、党政机关评估和同行评估三项内容，寻找自评与他评的差距，寻求自评标准与他评标准的互补、统一。与委托评估机构建立合作关系，使被委托机构全面了解评估目标和评估需求，及时准确地为评估机构提供真实信息数据。要充分尊重评估工作的独立性，保障评估结果的可信度。
　　（二）对评估结果的内外部检视
　　司法公信力评估指标的选取，依赖于司法公信力影响因素的深入分析，尽管司法公信力综合指数的各级指标最大程度得以量化，具有一定的客观性，但生成指数的评估内容还具有一定程度的主观性。总体上，该评估体系是动态评价和静态测定的综合体。因此，对于评估结果应作内外部的检视较为科学合理。二级指标当中，除审判机关自我内部评估（即人民法院案件质量评估）之外，社会舆论评估指数、国家机关评估指数、审判执行活动参与人评价指数的评估主体的专业性略显不足。因此，应当选取部分审判基础理论界、应用法学理论界的专家对评估结果进行外部检视，以保障评估工作能够达到预期的目标。法院的内部检视应更多地依赖于态势分析制度的建立。司法公信力评估体系的终极目的是服务于审判质效提升。最终评估指标本身是司法能力基本状况的结果性反映，这种结果性指标的背后所蕴含的审判工作中带有本质性、普遍性和突出性的问题。因此，建立宏观司法公信力态势分析制度，对于管理者驾驭全局工作，客观把握社会评价状况，科学作出审判决策，起着十分重要的作用。在建立宏观态势分析制度的同时，应注重内部指标与外部评价的关联性研究，建立业务部门的中观分析和法官个体的微观分析制度。中观分析能够使部门负责人通过对法官的管理，把评估体系所蕴含的导向要求，落实和渗透到法官的审判行为之中。微观分析能够使法官对个人能力有一个正确认识，促使法官积极进行自我评价，转变司法观念，改进行为方式。从宏观分析到中观和微观分析，是基于司法公信力影响因素分析的必然选择。宏观分析的目的，是使决策的实施最终实现法官个体的自我管理，把宏观、中观与微观分析有机结合起来，这样司法公信力评估的结果才更具有实践性价值。评估结果要公开透明，让每个被评对象都能清醒地看到自己的优缺点，找到自己改进的方向，这是用好评估结果，发挥评估最大功效的前提。评估工作要保证持续进行，根据各个年度评估结果测定发展趋势，以保证改进措施和司法政策的稳定性。　
　　（三）评估结果对完善激励机制的影响
　　司法公信力评估体系终极目的是为了推动法官为司法公正、司法效率、司法效果创造出更大的价值。然而，任何指标本身都具有潜在的评价属性，也使得评估与考核具有某种自然的联系。评估与考核的价值定位毕竟不同。评估更多地是为了客观综合地反映司法公信力状况，侧重于为问题的研究和解决暨司法能力的提高提供决策依据；而考核立足于直接主动地解决问题，侧重于对问题解决的强制性和约束性。因此，不能简单地把司法公信力评估结果作为法院或法官业绩考核的现象，异化了评估工作的目的和意义，使得评估工作产生负面影响。司法公信力评估体系的建立，更加注重推进法院和法官的自我约束和自我管理。如果不加慎重地将评估运用于考核，在短期内可能效果比较明显，但副作用也较大，反而会成为司法公信力评估机制实践和发展的阻碍因素。因此，在制定和落实到绩效管理考核制度的过程当中，要结合法院审判管理所追求的公正、效率与效果的目标要求，以物质激励与精神激励相结合，通过激励机制的引导作用，将激励措施转化为法官的自觉意识，同时把握好激励的实效性，使激励能够及时激发起法官的工作激情，调动工作积极性和主动性，增强责任感，推动法官的自我完善和法院工作整体水平的提高。

课题组成员：姚奎彦 李季红 刘军 马凤岗 郭小峦

① 本文所述司法公信力是狭义概念，研究对象主要为审判机关公信力。
② 《全国法院2011年案件质量评估分析报告出炉》，载《人民法院报》2012年5月20日第一版。
③ 张卫平：《司法公正与外部评价的不对称性》，载《人民法院报》2000年6月20日。
④ 石永东、白彦、朱珊珊：《建立我国NPO公信力评估指标体系的意义和研究构想》，载《经济师》2006年第l2期，第45页。
⑤ 专家构权法是指在人工统计权数过程中，为避免单个评判者过于浓厚的“个人色彩”，通过增加独立观察的次数以提高样本指标代表性。层次分析法是运用多因素分级处理来确定因素权重的定性和定量分析相结合的决策方法。该方法是美国运筹学家、匹兹堡大学教授萨蒂（A.L.Saaty）于20世界70年代提出来的。层次分析法根据问题的性质和要求，将所包含的因素进行分类，一般按目标层、准则层排列，构成一个层次结构，对同层次内诸多因素采用两两比较的方法确定出相对于上一层目标的权重，这样层层分析下去直到最后一层，给出所有因素相对于总目标而言，按重要性程度的一个排序。——朱庆芳，吴寒光：社会指标体系[M].中国社会科学出版社，2003.
⑥ 司法公信力感知度指标的权重构成方法与二、三级评估指标相类似，初步结果参见表二。
⑦ 张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第41页。
 
本文中的图表详见《天津审判》2013年，第三期