最高人民法院案例指导工作办公室

　　2012年4月9日，最高人民法院发布了指导性案例《黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案》(指导案例6号)。为了正确理解和准确参照适用该指导性案例，现对该指导性案例的推选经过、裁判要点等有关情况说明如下。
　　一、推选过程及其意义
　　黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案，由四川省成都市中级人民法院作为备选指导性案例报送四川省高级人民法院，四川省高级人民法院审判委员会经讨论决定，将本案作为备选指导性案例向最高人民法院案例指导工作办公室推荐。最高人民法院案例指导工作办公室经研究讨论后将该案例送最高人民法院行政庭审查和征求意见。行政庭认为，该案例对行政处罚规定的较为原则的听证程序的适用范围进行了细化，准确把握了听证程序的立法原意适用原则，对处理类似案件具有一定指导意义，同意将该案例作为指导性案例。2012年2月13日，最高人民法院审委会经讨论认为，该案例符合《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第2条的有关规定，同意将该案例确定为指导性案例。4月9日，最高人民法院将该案例作为第二批指导性案例予以发布。
　　该案例涉及行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚时，是否应当适用听证程序的问题。行政处罚法第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”该条以列举方式对听证程序的适用范围作出了规定，但没有对较大数额的没收是否适用听证程序作出列举，司法实践中也存在争议。根据立法精神，没收较大数额财产或违法所得同样属于财产处罚范畴，亦应适用听证程序。因此，上述条文中的“等”应当包含没收财产或违法所得等财产罚种。
　　本案中，金堂工商局依法对无照且无许可经营的网吧进行查处，并作出“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”的处罚决定，属于没收较大数额财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。但是金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。
　　该案例从立法本意出发，将法律没有明文列举的“没收较大数额财产”的行政处罚也列入应当举行听证的范围。充分保障了行政相对人的权益，对于促进依法行政、建设和谐社会意义重大。
　　二、裁判要点的理解与说明
　　该指导性案例的裁判要点确认：行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一说明如下：
　　(一)关于行政处罚法中的听证程序
　　听证程序即听取利害关系人的意见的程序，是公正行使权利的基本内容，它渊源于英美法系的自然公正原则。听证最初适用于司法领域，谓之司法听证(Judicial hearing)，指法官判案时必须听取双方意见，不能偏听一面之词：后来逐渐为立法吸收，适用于立法领域，称立法听证(Legislative hearing)。20世纪初期，随着行政权力的不断扩张，听证开始在行政领域正式运用，它表现为行政主体的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。 时至今日，听证制度已成为当今世界法治各国行政程序立法的核心内容。自1996年我国行政处罚法专章规定了听证程序，标志着我国独立的行政听证制度产生以来，价格法、立法法也相继对听证制度作了相关规定。
　　行政处罚中的听证，是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。 我国行政处罚法专设第五章第三节对听证程序做出规定。其中第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的。行政机关应当组织听证。”行政处罚中，适用听证的条件有两个，一是处罚的种类，一是当事人的听证要求。听证的最初目的是以自然的公正来防止行政处罚权的滥用，同时最大限度地保障当事人的合法权益。当然考虑到行政效率的要求，不可能对全部行政处罚设置听证，应只对较重大的、对当事人的合法权益有较大影响的处罚设立听证程序。因此，行政处罚法将听证程序的范围局限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
　　正当程序原则是最低限度的程序正义要求。当行政机关作出行政处罚时，应当告知当事人有要求举行听证的权利而没有告知的，或者未依法举行听证的，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条的规定，以违反法定程序为由，撤销或部分撤销原具体行政行为，并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。
　　(二)行政处罚法第四十二条中“等”字的理解
　　行政处罚法第四十二条采用列举方式，明确规定应当听证的处罚决定种类为“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”。单纯从文义解释上看，对应当进行听证的处罚决定可以有两种理解：一是闭合式的理解，即仅包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三类；二是开放式的理解，即除了该三种行政处罚之外。还包括其他在性质上相似的行政处罚。二者主要分歧在于对“等”字的理解，即我们通常说的“等内”还是“等外”问题。要对此作出正确解答，首先要探寻该条文的立法本意。
　　听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序，目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表达意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。 一般而言，行政听证程序适用的前提是行政机关有可能作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定。也就是说，如果行政机关的一个决定可能对相对人的权利义务产生重大影响。那么，行政机关应当举行听证，由第三人主持，听取行政机关和相对人的陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料再作出行政决定。在行政处罚领域，如果行政机关的行政处罚会对相对人产生重大影响，那么行政机关应当告知相对人有要求听证的权利。从这个角度上说，对相对人产生重大影响的行政处罚决定当然不仅限于行政处罚法第四十二条所明文列举的三种，还应该包括其他与该三种行政处罚类似且对相对人权利义务产生重大影响的行政处罚。其实这也是行政处罚法设立听证程序的立法本意所在。
    八届全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》审议结果的报告指出：草案规定，对行政机关作出的责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有代表提出，这一规定仅适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，以更充分地保护当事人权益。因此，对该条进行修改，不仅增加了“吊销许可证”内容，还多了“等”字。由此可见，立法机关和人大代表当时已认识到听证范围较窄的问题，用完全列举法对以后听证范围扩大将形成障碍，因此“等”是一种立法技巧，为扩大听证范围埋下伏笔。 如果是“等内”，完全可以采取草案中的表述方式，而没有必要加一个引起歧义的“等”字。
　　具体到本案涉及的没收较大数额财产是否应适用听证程序的问题，因行政处罚法第四十二条没有明确规定，一些地方公安机关曾就对于没收较大数额的违法所得或者非法财物是否适用听证程序请示公安部。后公安部向最高人民法院行政庭咨询，并请示全国人大常委会法工委，得到的答复都是：行政处罚法第四十二条第一款规定的听证范围是“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”，这里的“等”是开放式的不完全列举。没收较大数额的违法所得或者非法财物，都对相对人的权益影响很大，所以，应当属于“等”之列。
　　2004年最高人民法院给新疆高级法院《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》中亦遵循立法本意，进一步明确：“人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据行政处罚法的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。”虽然该答复仅是个案答复，不属于司法解释，但对司法实践中此类问题的处理给了一个正确的指引。
　　综上，从立法到司法都一致认为，行政处罚法第四十二条的“等”字，系开放式的不完全列举，应当是指其明文列举的三种行政处罚以外，并且与列举处罚类似的其他对相对人权益产生重大影响的行政处罚。这样“没收较大数额涉案财产”是否属于“等”之列也就有了讨论的前提。
　　(三)对“没收较大数额涉案财产”的理解
　　本案例中使用了“没收较大数额涉案财产”，对此应如何理解，进一步对如何认定“较大数额”可能会有疑问。
    既然认可行政处罚法第四十二条“等”字系不完全列举，那么在处理具体案件时，就要看所涉及的行政处罚是否与明文列举的三种行政处罚类似且会对相对人权益产生重大影响。“没收较大数额财产” 与“较大数额罚款” 均是对当事人的财产权有重大影响的行政处罚。本案中。行政机关没收了相对人30多台电脑，价值10余万元。对个人来说，其影响远远超过多数较大数额罚款。“举轻以明重”。如果不赋予相对人听证的权利，显然不符合合理性原则，对相对人也不公平。因此，对行政处罚法第四十二条的规定予以拓展细化，将没收较大数额财产纳入适用听证程序的范围，符合我国行政处罚法的立法本意。
    关于“较大数额”的标准问题。我们认为，主要应参照“较大数额罚款”的认定标准。实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定：其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。本案中，应参照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》关于较大数额罚款的认定标准予以认定。该规定第三条明确，本规定所称较大数额罚款，是指非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款。没收30余台电脑价值10万元左右，属于“较大数额”，理应适用听证程序。
　　这里还要注意“没收较大数额财产”中“财产”的范围问题，没收较大数额财物或者违法所得都应视为“没收较大数额财产”，这里的“财产”既包括实物也包括以金钱、股票、债券等为表现形式的违法所得等。实物原则上包括动产，也应包括不动产。
　　三、其他需要说明的问题
　　(一)应注意对“未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的”的认定
　　在没收较大涉案数额财产案件中，行政机关违反法定程序的表现有两种形式：一种是应当告知当事人有听证的权利而未告知。根据行政处罚法第四十二条，对于应当举行听证的事项，行政机关有义务告知相对人有申请听证的权利，至于最终是否举行听证仍依相对人的申请。也就是说，我国行政处罚法设立的不是强制听证制度，听证程序仍采当事人申请主义，但如果行政机关不告知相对人享有此项权利，便是违反法定程序。另一种是行政机关未依法举行听证的。我国行政处罚法设专章对听证程序作出规定，地方政府和行政部门也对听证的具体程序作出了相关规定，如果行政机关在组织听证的过程中违反了这些规定，法院也应当以违反法定程序为由撤销行政机关作出的具体行政行为。之所以这样，是为了防止听证流于形式。
　　(二)关于人民法院对“行政处罚违反法定程序”的处理
　　对于人民法院认定该行政处罚违反法定程序的，可能会产生两种结果，一种是撤销该行政处罚，另一种是撤销该行政处罚，并且要求行政机关重新作出行政处罚。有些行政案件，行政机关不仅违反法定程序，并且实体上对相对人给予处罚也是错误的，因此撤销后行政机关不得再次作出行政处罚。有些行政案件，从实体上看行政处罚是没有问题的，仅违反了法定程序，或者相对人应当受到处罚，但处罚过重或不当，加之违反法定程序，因此法院在撤销原行政处罚时，责令行政机关重新作出具体行政行为。当然有人会问，如果仅仅是违反法定程序，实体处罚没有错误，撤销后行政机关可以以同样的事实和事由作出完全一样的处罚，此种情况撤销原处罚是否必要?我们认为，虽然行政机关完善了听证程序后有可能作出完全与上次一致的处罚，但这仍是程序合法的要求，仍是必须的。正当程序原则是最低限度的程序正义要求，任何人不能未经审判即被定罪，在行政处罚领域也是如此，任何人未经法定的申辩或听证程序，不能被课以行政处罚。当然，由于我国没有确立案卷排他原则，听证笔录仅是行政机关作出行政处罚的根据之一，但是一般认为，听证笔录对行政主体的决定应有一定约束力，行政主体应“斟酌”听证笔录作出决定。
　　(三)关于本案例其他方面的指导意义
　　1．人民法院在审判实践中，不仅仅是“没收较大数额涉案财产”类案件，对于其他与行政处罚法第四十二条明文列举的三种行政处罚类似且对相对人权益产生重大影响的行政处罚案件，要在分析把握住“对相对人权益产生重大影响”这一立法本意的基础上，对是否应适用听证程序作出认定。
　　2．行政机关作出具体行政行为必须遵循法定程序。如果违反法定程序，即使具体行政行为实体上是正确的，也有被人民法院依法撤销的危险。程序合法是行政法最为重要的原则，行政机关必须遵守。
　　3．地方政府和部门不得对行政处罚法第四十二条作限缩解释。1996年行政处罚法出台后，不少地方政府和部门规章就听证程序作出专门规定，其中个别地方政府和部门规定只有“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”三种情形适用听证程序，其他一律不予以适用，这是不正确的。根据法律规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。对于那些对行政处罚法第四十二条作出限缩解释的，人民法院将不予适用。
　　4．作为行政相对人也应增强权利意识。行政法上的合法原则不仅仅是实体上的，更是程序上的，普通大众都是潜在的行政相对人，要求行政机关在作出具体行政行为时遵循法定程序，也是人民群众根据宪法第二十七条的规定，支持、监督国家机关和国家工作人员工作，使其更好地为人民服务的重要方面。