范懿

　　“大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。”——国务院《大气污染防治行动计划》
　　引言
　　大气污染以其覆盖范围广、持续性长、具体污染源不易辨别、不易控制等特点，越来越成为我国环境污染的主要源头。尤其在京津冀都市圈中，大气污染的危害已日渐上升为主要生态危害之一。随着大气污染问题的日益严重，利用法律途径维护大气环境的司法案件屡见不鲜，产生了若干典型案件。从这些案件出发，结合新《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼制度，研究京津冀区域间法院开展大气污染公益诉讼的一体化和配套化机制，并使之更具可操作性和可推广性，继而为完善大气污染公益诉讼和即将再次修改的《大气污染防治法》提供有益的建议，也即本课题的研究意义所在。
　　一、大气污染诉讼司法实务的探索

表一　案件汇总表２

编号　时间　　　　地区　案件名称

Ａ　　２００６年　江苏　厉夫金诉徐州铜利铸造有限公司大气污染侵　　权案

Ｂ　　２００９年　河南　李全海诉郑州轻金属研究院、中国铝业股份有限公司郑州研究院大气污染侵权案

Ｃ　　２０１０年　河南 楚喜莉诉洛阳市涧西超然涂料厂大气污染侵权案

Ｄ　　２０１２年　广西 李国登诉广西盛鸿混凝土有限公司大气污染侵权案

　　表一中的典型案件，涵盖了我国东、中、西部地区，具有较强的代表性和普适性，也呈现了几年来我国大气污染诉讼司法实践的探索历程。
　　由上述案件，我们可以总结出目前大气污染诉讼司法实践的若干现象：
　　一是原告主体单一，仅限于公民或公民集合，例如案例A-D，均为公民个人提起的诉讼，进而难以有效举证、维护合法权益。
二是诉讼标的简单，针对原告自身的财产权和人身权，例如案例A的原告桃园产量减损、案例C的原告身体不适，难以有效遏制大气污染，预防再次污染。
　　三是法律依据非专门法，没有依据《大气污染防治法》这一专门性法律，而是《侵权责任法》、《民法通则》等普通性法律，例如案例A、C、D，只有案例B额外适用了《环境保护法》，凸显《大气污染防治法》的滞后。
　　四是被告均为企事业单位，举证能力、诉讼外的协调能力远远强于原告。
　　五是罕见针对地域性大气污染的诉讼案件，亟需突破传统的侵权诉讼模式，引入大气污染环境公益诉讼的模式，推进个体索赔与公益诉讼相结合。
　　二、环境公益诉讼司法实务的探索
　　（一）环境公益诉讼典型案件汇总
　　从2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》正式提出“环境公益诉讼”3，到2013年新《民事诉讼法》明确设定环境公益诉讼制度4，再到2014年新《环境保护法》细化规定社会组织的原告资格，环境公益诉讼已从顶层设计发展到初具雏形。环境公益诉讼探索的十几年，产生出较为典型的案例和日趋成熟的特点，对于促进大气污染公益诉讼的进行大有裨益。本文特甄选出21件典型案件，涵盖了我国东、中、西部地区，也涉及了全国南北不同省份，具有较强的代表性和普适性，也呈现了十几年来我国环境公益诉讼司法实践的探索历程。囿于篇幅所限，此21件典型案件的具体情况参见本文附录。
　　（二）环境公益诉讼司法实务的特点
　　1、原告主体趋于多元化
环境公益诉讼的原告主体呈现三类：检察机关、行政机关和环保组织。这三类主体逐渐从一元发展到多元。例如，从案件1、2的检察机关一元主体，发展到案件3、4的检察机关和行政机关的二元主体，到如今检察机关（案件4-7）、行政机关起诉并由检察机关支持起诉（案件11、13、17、18和21）、行政机关单独起诉（案件15、16、19）、环保组织一家或多家共同起诉（案件8、9、14、20）等多元原告并存的状态。原告的发展历程如图一所示。
　　2、诉讼请求趋于针对化
　　原告的诉讼请求不断丰富发展：已从仅限于“停止侵害”等即时性诉求，发展到增加主张“赔偿公共环境治污损失”的经济性诉求，目前发展到增加“恢复生态原样”的针对性诉求。环境生态的缓慢恢复特性使得最新的“恢复生态”的针对性诉求远远不同于传统民事侵权责任中对固定物的“恢复原状”，而是要求被告结合生态特点履行长期义务，更有利于也更适宜对环境生态提供有效保护。例如：从2003年的案件1，乐陵检察院要求被告“立即拆除污染设施、停止对公共利益的侵害、消除危险”5；到2010年的案件11，昆明环保局要求被告“立即停止侵害大龙潭，向‘昆明市环境公益诉讼救济专项资金’支付环境治理费417.21万元及评估费13.252万元”6；到2013年的案件20，中华环保联合会要求被告“原地补植绿地”7。
　　3、举证能力趋于专业化
　　虽然环境污染适用举证责任倒置原则，但是污染事实的存在、污染损害的大小、对被告证据的抗辩等均需要原告来举证。环境的特殊性需要专业技术能力才能充分举证。这种能力更多掌握在环境行政管理机关及其下属的科研单位手中。由其提起或作为共同原告而提起的环境公益诉讼，原告方的专业水平更高，对污染的举证能力更强，胜诉概率更大。21件案件中，环境行政管理机关担任原告或作为原告之一的案件，原告均获得了胜诉。因而，现今环境公益诉讼多以环境行政管理机关作为原告，例如案件16由其单独提起诉讼，案件18由检察机关支持其共同起诉，案件14由环保组织邀请其作为共同原告提起诉讼。
　　4、胜诉执行趋于特殊化
确保环境公益诉讼的胜诉执行，使其真正起到保护公共环境的诉讼价值，成为其生命力所在。在原告诉求针对性不断发展的同时，法院判决内容也应更加符合环境的特性。随着新《民事诉讼法》和《环境保护法》的实施，让环境破坏者承担更加符合环境特点的、切实可行的法律责任，成为环境公益诉讼的有益趋势。例如案件20，原告诉求为“原地补植”。在考虑到已经不能原地补植且异地补植也具有相似功能的情况下，法院虽判决原告胜诉，但未完全支持其“原地补植”的诉求，而是策略性地判令被告采取更具有执行可能的“异地补植”，并开创性地判令被告在法院监督下，进行一年缺陷期的树木养护责任以恢复生态8。
　　三、开展大气污染公益诉讼存在的问题
　　（一）污染防治的区域协调问题
　　由于大气污染的流动性远远超过其他污染方式，因而对大气污染的防治更需要区域协调。区域经济发展的不一致导致其协调存在较大难度。一方面，从京津冀GDP构成的差异9看，三大产业比重，北京市为0.8%∶22.3%∶76.5%，天津市为1.3%∶50.6%∶48.1%，河北省为12.4%∶52.2%∶35.5%。GDP结构的差异，间接反映了污染排放结构的差异。北京重在控制第三产业导致的大气污染，天津、河北重在控制工业性大气污染。另一方面，从全国大气污染对比排名看，2012年，北京的人均二氧化硫排放量全国第三少，天津、河北则分别比北京高2.5倍和3.1倍；北京的人均氮氧化物排放量全国第二少，天津、河北均比北京高1.8倍左右。京津冀相比较的数值，说明津冀地区在污染减排、扩大环境容量等方面存在很大协调潜力。
　　（二）普通原告的举证困难问题
　　大气污染诉讼的被告往往是排污、制污的冶金、水泥、石油等重工业企业。其作为传统企业，对污染排放本就不很重视，再加上又是地方纳税大户，颇受地方政府关照，对于大气污染诉讼自然不会轻易认输。原告若要收集被告侵权事实、确定损害后果等方面的证据非常困难，更别说认定环境侵害所需要的专业知识是大多数原告所欠缺的。除环境行政管理机关外，其他各类原告因技术缺乏无法足以应对日益专业化的举证要求。即使部分环保组织具有专业人员参与，但也缺乏专门机关的取证便利或技术优势，其举证弱势依然存在。
　　（三）环保组织的起诉“无法可依”问题
　　环保组织因其身份的非官方背景，相比行政机关和检察机关，不易鉴别主体的真伪或目的的纯杂，不易控制诉讼过程的发展，所以其起诉原先大多仅在试点法院的环保法庭才受理。在2013年新《民事诉讼法》实施后，环保组织因该法第五十五条规定的不具体而被法院不得不“拒之门外”。即使具有半官方背景（民政部和环保部共同组建）的中华环保联合会，也遭遇了起诉难的问题10。分析其原因，该法第五十五条未明确“有关组织”的范围及审查标准。新法的出现既导致法院不能继续沿用旧法受理案件，新法的规定不明又导致法院无法具体受理，结果形成如何受理环保组织的起诉无法可依的尴尬局面。虽然2014年新修订的《环境保护法》在第五十八条规定了可以提起公益诉讼的社会组织的条件，但仍需要进一步明确相关条件。
　　（四）多元原告的救济途径竞合问题
　　大气污染诉讼的原告多元化情形下，各自救济途径各不相同。第一，环境行政管理机关可以直接行使自身职权制止污染即自力救济，也可选择向检察机关提出对污染方的检察监督即检察救济，还可向法院提起环境公益诉讼即诉讼救济。第二，检察机关可以自行向污染方或环境行政管理机关行使检察监督即自力救济，也可选择诉讼救济。第三，环保组织可以选择的救济途径包括自力救济，即直接向污染方提出停止污染的要求；行政救济，即向环境行政管理机关提出申请；以及上述检察救济和诉讼救济。若多元主体尚未穷尽其他救济途径就直接寻求诉讼救济，一方面会浪费其他救济途径，造成行政、检察资源的闲置；另一方面会过多耗费诉讼救济途径，造成司法审判资源的紧张。因此，有必要对环境公益诉讼的起诉条件施加“穷尽其他救济”的前置条件。
　　四、开展大气污染公益诉讼的建议
　　针对大气污染公益诉讼的问题，探索建立京津冀区域间大气污染公益诉讼链条联动模式，不仅是京津冀一体化的内在要求，也是民事环境公益诉讼的有益探索。
　　（一）横向构建——诉讼一体化协作
　　1、立案管辖一体化
　　一是，对大气污染公益诉讼，京津冀各地方法院均准予立案，接受此类新型诉讼。二是，对大气污染公益诉讼，京津冀各地方法院均秉持同一立案标准，面对同一问题，不能选择性立案。三是，对污染源、侵害对象、损害后果等因素之一，存在跨区域现象的，则所涉及区域内的法院均有权管辖且管辖权互不冲突，公益诉讼不同原告之间可以同时在不同地方法院立案，针对同一污染分别提起公益诉讼。四是，对于地方政府干扰严重而不适宜当地法院审理的案件，以损害后果或可能的损害后果具有相邻关系为由，可以逐层上报，经京津冀三家高院协调，报请最高人民法院指定由相邻地区不同高院下辖法院管辖受理。
　　2、审理调查一体化
　　一是集中审理一体化。即在各地方法院分别立案受理案件模式之外，探索建立京津冀地区巡回法庭。党的十八届四中全会明确提出要建立巡回法庭和跨区域人民法院。在此司法改革背景下，根据大气污染所危害的相邻地区范围及范围大小，探索建立区域环境法院和环境巡回法庭，可以大大提高审理调查的一体化水平。二是审理标准一体化。审理适用的法律依据，对于统一颁布的法律、行政法规和部门规章，适用同样的理解，不能随意解释或选择适用；对于地方自行制定的地方性法规和政府规章，在与法律、行政法规和部门规章一致的情况下可以适用，不一致的情况下，应优先适用法律、行政法规和部门规章。三是调查协助一体化。大气污染涉及范围较广，可能污染源在甲地而因空气流动导致污染结果在乙地，由此会涉及较多的司法协助，主要是调查取证、查封、扣押、先于执行等方面。
　　3、胜诉执行一体化
　　胜诉执行是大气污染公益诉讼的生命力所在，其效果意义远大于立案管辖和调查取证的象征性意义。鉴于上述分析的大气污染的特点和地方政府的干扰，胜诉执行一体化构建最为关键。首先，协助执行是基础。京津冀各地方法院应当签署协助执行合作协议，全力协助区域间不同法院的执行申请，确保大气污染公益诉讼的判决能够执行且执行到位。其次，委托执行是提高。委托执行可以有效减少外地法院遭受本地势力干扰的可能，执行效率和执行效果均会大大提高。京津冀各地方法院应当以上述合作协议为基础，大力开展委托执行。再次，承认判决是目标。大气污染公益诉讼的建立初衷是为保障大多数人的合法权益。如果一地法院的一次大气污染公益诉讼判决，能够得到其他相关地区法院就同一污染问题的承认，从而避免大多数的诉累和节省大量司法审判资源，那么才能真正起到公益诉讼的作用，发挥其潜藏的巨大诉讼价值和公益价值。在诉讼一体化协议下，京津冀各地方法院对于区域内其他法院就同一污染源所作出的公益诉讼判决应当予以承认，认可其效力，接受其结果，进而受理公益诉讼原告提出的执行申请，并准予非原告的利益相关人就该判决提出执行其索赔的请求。
　　（二）纵向构建——诉讼配套化机制
　　1、立案环节
　　（1）原告资格的低门槛审查机制。
　　出于积极回应人民群众对大气环境司法保护的新期待新要求，法院应当对原告资格实施低门槛审查机制。
　　第一，对行政机关的原告资格。应仅要求其法律授权中包括对涉案大气环境的行政管理权即可，不必要求必须是环保机关。
　　第二，对检察机关的原告资格。检察机关是法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益、消除违法状态是其本来的职责。11党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这更是对发挥检察机关提起大气污染公益诉讼提出的改革要求。实践中，应仅要求其对涉案环境所处地域具有管辖权且与受案法院级别对应即可。
　　第三，对社会组织的原告资格。鉴于我国对社会组织的管理尚不健全，因此，除了新《环境保护法》第五十八条规定的几项外，还应具体化地要求：第一，其登记应保持连续且至少五年以上；第二，具有连续五年专门从事环保公益活动的登记备案或活动记录；第三，组织本身一直无违反广义法律的记录；第四，应符合《社会团体登记管理条例》及民政部的相关部门规章的规定。只有具体化的条件出台，才能避免前述“无法可依”的局面，真正促进公益组织能够提起诉讼。四是至于个人起诉的问题，由于法律没有授权个人有权提起环境公益诉讼，暂不能作为原告提起大气污染公益诉讼，但是可以依法提起大气污染侵权诉讼，向污染企业提出个人索赔的诉讼请求。
　　（2）原告诉权的穷尽救济审查机制。
　　在多元原告主体的救济竞合下，法院诉讼救济的程序最为复杂，而其他救济途径的行使，比诉讼救济更加便捷、救济效果更加迅速。因而，大气污染公益诉讼的起诉条件中，应当规定原告应将其所能行使的其他救济予以穷尽的前置条件，否则会使环境保护的压力大量集中于法院，既导致法院因诉讼程序严密而无法提供及时保护的无奈，也导致法院单打独斗而无法形成环境保护合力的尴尬，还势必浪费社会管理资源，在间接的意义上纵容有权机关违法失职。12具体建议：法院应通过原告提供的其他救济均已行使过的书面文件，例如向行政机关、检察机关提交的申请书及其处理决定等材料，审查其是否穷尽其他救济途径，再决定是否予以受理。
　　（3）诉讼费用的司法救助机制。
　　大气污染公益诉讼的标的额巨大，取证时常常关联高科技知识和技术性较高的方法，其所耗费用更为庞大。这对于普通原告来说往往难以承受。况且，原告提起诉讼的初衷，更多只是出于维护空气质量的公益心理，并没有直接的个人利益诉求。因此，诉讼费用承担上的设计稍微不慎就会极大地挫伤普通原告提起公益诉讼的积极性，而应以鼓励诉讼的发生为最终目的，从而推进公共利益的实现。根据案例11的经验13，笔者建议，各级法院可以协调当地政府和财政部门，在辖区内成立“专项司法救助资金”。原告可以申请将先行缴纳的受理费、已经支付的调查取证的费用以及申请鉴定的费用由专项司法救助资金先行垫付。该“专项司法救助资金”的来源，一是胜诉后由法院判决被告向其缴纳的赔偿款，二是地方政府的财政拨款，三是环境行政管理机关对侵害大气环境行为的罚款，四是接受的社会各界的捐款。目前，中国法律援助基金会成立了“生态环境保护法律援助专项基金”，这必定是一个良好的开端以及值得提倡弘扬的。”14
　　2、审理阶段
　　主要是行政机关的支持起诉机制。新《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”由于大气污染的受众广泛，受损害的单位和个人范围极广，因而，新民诉法实则赋予了环境管理机关支持其他原告提起大气污染公益诉讼的权力。更何况环境行政管理机关负有大气质量日常监控、污染发生后的控制污染源、鉴别污染物、清理污染区域等行政管理职责以及相应的技术能力。引入环境行政管理机关作为共同原告，可以降低在大气污染公益诉讼过程中由于证据不足而败诉的风险，不失为破解大气污染特性问题的一条捷径。
　　具体建议：一方面，法院可以与环境行政管理机关协商，联合出台对于大气污染公益诉讼的援助支持办法，对于非环境行政管理机关提起的诉讼，由其支持起诉。另一方面，鉴于实践中已经存在检察机关直接向环保机关发出检察督促书，要求其作为原告提起诉讼而由检察机关支持起诉的案件，例如案件17、18和21。法院亦可依职权发出《参加诉讼通知书》，追加环境行政管理机关为第三人参加诉讼，或者通知原告申请环境行政管理机关提供诉讼支持，以共同原告或第三人的方式参加诉讼。
　　3、执行环节
　　（1）损害赔偿的专领机制。
　　针对损害赔偿的受领问题，结合上述司法救助机制，由“专项司法救助资金”代替公众受领损害赔偿。该赔偿款用于大气环境的恢复、支付大气污染公益诉讼的费用、分配给原告一定鼓励经费。赔偿金额的分配应由法院在判决中直接予以明确判定，并说明理由。此外，大气污染的直接受害人，也可向“专项司法救助资金”申请适当的救助款，该救助款不影响直接受害人对侵权者提出大气污染侵权之诉。
　　（2）大气环境责任的有限承担机制。
若让企业一次性承担过重的大气环境责任，不仅会使其濒临破产，也无法使其承担尽最大可能恢复大气质量的责任，与大气污染公益诉讼初衷不符，也与地方政府的税收政绩发生严重冲突。环境问题涉及到生态与经济的平衡、公平与效率的权衡，如果将这个“衡量权"完全交由法院的话，也会给司法实践带来极大的困扰和压力。15“海事赔偿责任限制制度”16在一定程度上解决了这种困扰。我们可以借鉴该制度，在大气污染公益诉讼中设置一定的一次性大气环境责任有限承担限度，明确本次赔偿的范围，允许被告对于间接的污染和长期恢复生态的责任分批次履行。大气环境责任的有限承担机制，既明确了侵权者本次应承担的赔偿范围，确保法院判决的执行力；又一定程度上化解被告无力一次性赔偿全部诉求的问题，确保其环境责任能够最大化得到履行；也不会因一次判决的赔偿责任而压垮一家企业，避免地方政府或企业的抵触。
　　（3）大气环境恢复的针对性执行机制。
　　如何实现要求被告负担真正能够恢复环境的裁判义务，对于切实保护大气环境、发挥大气污染公益诉讼价值具有重要意义。大气环境恢复的针对性执行机制主要包括：一是判决被告自己履行恢复大气质量的针对性义务；二是被告不能履行或怠于履行恢复生态的针对性义务时，根据新《民事诉讼法》第二百五十二条规定的代执行制度，由人民法院指定专业环境保护机构代替被告完成，被告向被指定的专业环境保护机构支付相应的代理和治理费用，或由法院向被告执行该代理和治理费用。这对于大气污染公益诉讼被告真正恢复大气质量、切实履行好裁判义务具有重要作用。例如案件20，法院判决被告异地恢复植被，并对植被持续一年半进行缺陷期养护。
　　结语
　　党的十八届四中全会《决定》指出：“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”17环境公益诉讼的正式入法，不仅有利于完善民事诉讼制度体系，促进大气环境保护的有效维护，同时还有助于调动公民厉行生态法治建设的积极性和主动性。随着最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》的发布，积极总结十几年的环境公益诉讼司法探索的经验，使大气污染等各类公益诉讼制度真正落地，必将成为法院工作的重要内容。笔者的相关建议亦符合上述《意见》的相关要求。希冀本文能够为京津冀一体化下法院之间工作的开展提供若干参考，使京津冀法院成为大气污染公益诉讼制度的开拓者，为公益诉讼制度的完善提供有益的实践经验。

（作者单位：河西区法院）

1 本论文曾获得2014年第七届天津市应用法学论坛一等奖。
2 表中案件均来通过“北大法意——中国裁判文书库”查询，网址http：//www.lawyee.net/Case/Case.asp，于2014年7月15日访问。
3 该文件第十九项要求“研究建立环境民事和行政公诉制度”，第二十七项要求“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭露各类环境侵害行为，推动环境公益诉讼”。
4 为讨论方便，本文所指“环境公益诉讼”仅指环境民事公益诉讼。
5 袁定波、周斌：《万鄂湘委员：建立环境公益诉讼制度是当务之急》，载法制日报，2009年3月11日文。
6 罗薇：《环保部门作原告正合时宜——看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量》，载《环境保护》2011年第2、3期合刊，第49页。
7 赵卫民：《无锡：创新司法，保护环境》，载《中国审判》2013年第6期，第13页。
8 杨波，朱加嘉：《补偿性生态恢复在环境侵权裁判中的运用》，载《人民司法》2013年第7期，第36页。
9 本段数据均来源于《京津冀协同发展背景下的环境问题及解决对策》，作者宋强，载《中国经贸导刊》2014年第24期，第60-61页。
10 王硕：《环保联合会8起公益诉讼全驳回》，载《京华时报》，2014年3月1日第008版。
11 肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究》，载《中国法学》2007年第5期，第141页。
12 王灿发：《中国环境公益诉讼的主体及其争议》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期，第5页。
13 案例11中，昆明设立了“昆明市环境公益诉讼救济资金”。根据《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第九条规定：“对环境公益诉讼案件救济资金的申请额度在鉴定费、调查取证费等实际支出的限额内确定，每案不超过20万元；对环境侵权案件执行救济资金的申请额度根据实际情况确定，给予一次性救助，每案每人不超过两万元；对修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用，以法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限。”资料来源：《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，载百度文库http：//wenku.baidu.com/view/dde89424dd36a32d73758159.html，2014年7月15日访问。
14 王德新：《构建我国环境公民诉讼制度的基本思路》，载《山东省工会管理干部学院学报》，201l年第3期，136页。
15 李艳芳：《论环境权及其与生存权和发展权的关系》，载《中国人民大学学报》2000年第5期，第100页。
16 海事赔偿责任限制制度是指当损失非常巨大时，将船舶所有者等主体的赔偿责任限制在一定的限度之内的损害赔偿制度。该制度一方面明确了责任主体应当承担的责任范围，减少了权利主体对于所获赔偿少于其损失的抵触情绪；一方面也使责任主体可以预期赔偿金额在一定的限度内，而且也保证了裁判内容的执行力。参考自蔡守秋、何卫东：《当代海洋环境资源法》，煤炭工业出版社，2001年4月，第366页。
17 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一部分，载新华网http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014年10月30日访问。
18 表中案件均来源于网络公开资料，均可利用百度搜索工具查询到，故不单独列明出处。