赵恒举 赵 岩

　　一、我国的“林权”是一种特殊的法律权益

　　对于森林保护制度的规定，我国法律主要有《宪法》、《物权法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》和《森林法实施条例》等法律法规规章以及一些政策性的规定。《宪法》第九条、《森林法》第三条、《土地管理法》第二条、《农村土地承包法》第二条均规定，森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。特别是我国《物权法》实行的是物权法定原则，物权的种类和内容都由法律规定，不允许当事人自由创设。《物权法》在用益物权中针对矿藏、水流、海域、滩涂等自然资源的使用收益创设了海域使用权、 探矿权、采矿权、取水权和养殖捕捞权，但并未明确规定林权。《物权法》第一百一十八条、第一百一十九条虽然规定了自然资源由国家或者集体所有，允许单位和个人对自然资源的有偿使用，但对森林资源权利如林木所有权、林地使用权、林木采伐（集）权、狩猎权、森林环境经营权和森林生态补偿权都未予规定。《物权法》只在土地承包经营权中涉及到了对林地的承包经营权。《物权法》第一百二十五条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
　　我国现在还没有对林权概念明确、统一的界定，对于林权概念的使用和理论探讨仍然是纷繁复杂，莫衷一是。特别是随着我国林业制度改革的推进，对于林权保障和约束的法律制度规范化日益迫切。我国当前的林业改革主要是以政策为指导，法律制度未能及时跟进，甚至存在着法律制度的缺失、政策与法律相抵触的情况。因此，我们从在法律实践中最主要的《森林法》、《物权法》两个方面，对林权概念进行一个比较和梳理。
　　《森林法》和《森林法实施条例》都没有直接使用林权概念，《林木林地权属争议处理办法》（1996年林业部令第10号通过）和2000年国家林业局发布的行政规章《林木和林地权属登记管理办法》两部行政规章直接使用了林权概念，根据这两部行政规章的规定，所谓的“林权”应指森林、林木和林地的所有权或使用权。2004年启用的新版全国统一式样林权证中，在登记栏中出现的4栏权利登记事项包括林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权。1因此《森林法》意义上的林权是对森林、林地、林木的所有权和使用权，权利的主体是国家、集体经济组织、个人和其他组织等。而《物权法》中唯一直接涉及林业权利的就是林地承包经营权，在《物权法》意义上林权就是林地承包经营权。《物权法》中的林权客体是林地，林木并不是林权的客体，其只是林地的附属物并入到林地权属之中的。林地承包经营权是一项明确的用益物权，是林地的非所有权人对国家或集体所有林地的使用权，林地承包经营权的主体是明确的个体，即承包林地的农户或者其他组织。由此可见，《森林法》的林权架构是从林地到林木的多层次、立体式的保护，《物权法》的林权则是面向林地的单一的、扁平式的保护；《森林法》更加侧重林木的自然资源属性，更加注重对森林资源的生态保护，《物权法》关注的是林地的使用价值的体现，更加注重对林地使用权经济效益的保护。
　　由于《森林法》、《物权法》对林权保护的侧重点不同，在司法实践中对林业保护的设立的法律责任有民事责任、行政责任和刑事责任。《物权法》中的林地承包经营权是民事权利，林地上的林木作为附属于林地上的附属权利，在《物权法》规定的林地承包经营权范围内也同属于民事权利，但因为《物权法》对林木没有单独的规定，如果林木与林地一起以法定形式流转，那对林木的保护仍然是民事责任制度的保护。如果林木单独进行砍伐、处置，则不再受《物权法》的规制，应按照《森林法》的规定进行采伐，如果违反《森林法》则要受到行政处罚或追究刑事责任。所以，林权作为一项特殊的法律权益，其在不同的法律框架受到不同的保护，正由于林权的这种兼具民事、行政、刑事三重法律保护的特殊性，使得普通民众会产生法律认识上的混乱，只认识到林权作为个人私有财产的民事属性，而忽略了林权作为国家自然资源的社会属性，忽略了对林权行政责任和刑事责任的保护。这也是本文所举案例中，刘某砍伐自家承包地上杨树出售却被追究刑事责任的深层次原因。

　　二、林木采伐许可证制度是独立的法定制度

　　《森林法》总则规定了我国森林保护实行限额采伐原则，《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等森林法规和规章进一步明确了限额采伐制度并细化了限额采伐制度的具体操作规程。森林采伐限额是依据“合理经营、永续利用”、“用材林的消耗量低于生长量”的森林法律基本原则，在明确森林和林木采伐最大控制指标基础上，依照法定程序和方法对所有森林林木分别林种测算并经国家行政机关批准的年采伐量限额的法律制度，是各国控制森林消耗的一项基本法律制度。2对于我们这样一个森林资源匮乏的国家，限额采伐制度作为一项刚性制度对森林资源的保护发挥了重要的作用，特别是上个世纪八十年代的林业改革提出的“分林到户、分山到户”政策引发的乱砍滥伐促使我国在林业管理中不断强化此项制度贯彻实施，使之逐渐成为林业采伐主要制度。
　　为强化限额采伐制度的贯彻实施，《森林法》及《森林法实施条例》规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”林木采伐许可证制度是指林业主管机关根据行政相对人的申请，经依法审查，发给符合法定条件申请人森林采伐许可证，赋予其采伐森林权利的一项法律制度。林木采伐许可证内容包括采伐地点、面积、蓄积（株数）、树种、方式、期限和完成更新造林的时间等。《森林法》及《森林法实施条例》还对林木采伐许可证的核发权限、操作流程等作了相应的规定。我国现有的森林法律法规与规章已经形成了具有中国特色的“以采伐限额管理为核心，凭证采伐凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐全过程、全方位管理体制。
　　从林木采伐许可证制度设立的初衷到当下其在森林采伐管理体制中的地位，一般都认为林木采伐许可证制度是为限额采伐制度服务的，是从属于限额采伐制度的。“凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。”3但随着我国林业改革的深入，采伐限额制度在有效遏制乱砍乱伐的同时，也限制了林权主体的自主经营权利，阻碍了林业经营主体的投资积极性，从而抑制了林业的发展。为实现“生态保护、农民实惠”的林业改革目标，我国对林木限额管理制度逐步进行改进和完善，2009年国家林业局《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》第十一条明确规定：“实行森林采伐分类管理。非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。”林木限额采伐制度只管理林业用地上的林木，非林业用地上的林木不再属于限额采伐的范围之内了。虽然在政策方面对采伐限额管理的对象进行了区分，但林木采伐许可证制度在法律层面上却没有丝毫的变化，仅仅是对服务进行了完善。无论是林业用地上的林木还是非林业用地上的林木，无论是纳入限额管理的林木还是不纳入限额管理的林木，只要进行采伐就必须办理采伐许可证，林木采伐许可证制度因此不再是为限额采伐制度服务的从属制度，而成为了从林木采伐源头进行控制的林木保护的独立制度。但林木采伐许可证制度的独立性并没有在《森林法》、《森林法实施条例》法律法规中得以体现，虽然在林业部门的实践操作中大多依据《森林法》及《森林法实施条例》对于采伐林木办理采伐许可证，但基层林业部门大多无法解释不纳入限额管理的林木进行采伐办理采伐许可证的原因。一般的法律工作者在理解《森林法》及《森林法实施条例》时，因为缺少林业政策的相关专业性知识，也仍然会误解林木采伐许可证制度仅仅是为限额管理制度服务的，错误地认为不纳入限额管理的林木采伐可以不遵循林木采伐许可证制度。因此，应当在《森林法》或《森林法实施条例》的修订中，将当下林业改革的政策性规定以法律法规的形式固定下来，并明确林木采伐许可证制度的独立性。在司法实践中，应加大基层林业部门和林业从业人员的法律普及，使其能重新认识林木采伐许可证制度的作用和地位，更好地实现《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规对森林的生态保护，从而避免不知法或错误理解法律造成的违法犯罪行为。

　　林木采伐许可证制度虽然规定在《森林法》第五章森林采伐中，但其确是《森林法》中规定最为详尽的制度之一，也是与广大民众切身利益最为密切相关的制度，更是与法律责任联系极为紧密的制度。我国《刑法》破坏环境资源保护罪中的盗伐林木罪与滥伐林木罪、最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的规定都是直接以林木采伐许可证的规定作为定罪量刑的依据的。上文案例中的刘某也是因为没有办理林木采伐许可证就砍伐林木而被判处刑罚的。
　　林木采伐许可证制度作为一项法定制度，其极具有刚性。《森林法》中规定的是采伐林木“必须”申请采伐许可证，并且要严格按证采伐。林木采伐许可证是采伐林木的第一要件，在林业相关的专业从业人员中，林木采伐许可证制度是其必须掌握、遵守的制度，但对于普通民众而言，林木采伐许可证却又是极其具有专业性的制度。我国《宪法》规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”以后，公民的私有权意识越来越强，公民对私有财产的自由支配意识深入人心。对于非私有的森林资源，绝大多数民众能认识到保护森林资源、砍伐森林资源需要依循法律规定，但自己栽种的林木属于自己所有，以一般的法律认识都会认为自己所有的林木，不涉及森林的环境保护问题应该是自已可以自由处置的财产，砍伐、出售不应受到法律的制约，并不知悉林木采伐许可证是刚性的法律规定，无论是非私有的森林还是自己栽种的树木，只要不是自留地和房前屋后个人所有的零星林木，进行砍伐都必须办理采伐许可证，按证采伐。上文案例中的刘某就是一个突出的典型，其认为自己在承包地内种植的杨树是自己所有的私人财产，并不知道自己进行砍伐需要办理林木采伐许可证。林木采伐许可证作为刚性的法定制度的普及性还是比较差的，一般民众对其知之甚少，甚至因此触犯了法律还毫不知情，应加大对林木采伐许可证制度的普法宣传力度，使广大民众都能了解这项保护森林资源的特有法定制度。

　　三、林木采伐的管理应进一步完善

　　我国主管林业的部门是林业局，国家林业局到区县的林业局承担着从中央到地方的林业管理。虽然随着我国林业制度改革的推进，森林采伐管理更加简化，2009年国家林业局《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》规定：森林经营者需要采伐林木时，可由就近的林业工作站协助办理林木采伐许可证。县级林业主管部门要简化环节，提供林权审核、伐区设计和审批发证等“一站”服务。实行伐区简易设计，林业主管部门由“伐前拨交、伐中检查、伐后验收”的全过程管理，改为森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供指导服务和监督管理。虽然林木采伐许可的审批机制得到了有效的改善，但在实际的林业管理中，行政管理色彩仍然十分浓厚，办证难、难办证的情况仍然在个别地方存在。而且在基层林业工作站协助办理林木采伐许可证过程中，由于基层林业工作人员业务水平参差不齐，在接受采伐申请、勘查采伐现场、绘制砍伐位置示意图等工作中并不严谨，存在疏漏，使得林木砍伐较为混乱，存在超数量、超范围、超时间砍伐的违法情况，甚至在办理盗伐林木、滥伐林木刑事犯罪案件的侦查、取证工作中也存在一定的困难。
　　另外，我国基层林业部门受到人员、经费等方面的制约，在林业法制宣传方面投入不足，使得许多种植林木的民众不知道林业采伐的相关法律法规，不了解办理林木采伐许可证的部门和程序，存在不知法而犯罪的情况，这极大地损害了植树造林的积极性，也造成了司法资源的无谓浪费。而且基层林业部门对林木采伐的监督管理工作也不到位，对于滥伐林木行为的惩处基本依靠群众的举报，甚至在一些地方出现了不告不纠的情况。我国森林法律制度实行征收育林费制度，个别种植林木的群众为了少交费、不交费，在办理林木采伐许可证时不如实填报情况，基层林业人员不严格履行职责，得过且过，造成林木采伐许可证的内容不实、填写不完整等情况，对查处滥砍滥伐林木犯罪行为造成了阻碍。
林业管理不仅涉及到林木种植者的切身利益，也关涉着国家生态、环境的保护和发展，在现有森林法律法规的框架下要进一步完善林木采伐的管理，做到依法管理、依法监督、依法惩处。我国《刑法》修正案八对刑法第三百四十五条进行的修改，更加增强了我国对于森林资源的法律保护力度。对滥伐林木的违法犯罪行为应严格依法执行，切实发挥法律制度对森林资源的保护作用。

（作者单位：高院审监庭）