陈楠　李善川

　　因案件请示制度自身固有的弊端与现代司法原理相冲突，其长期为理论界和实务界所诟病，故寻找一种可替代案件请示功能的制度设计成为当务之急。“人民法院第四个五年改革纲要”明确指出以提级管辖压缩个案请示空间，为案件请示制度的诉讼化改造指明了路径。但在实践层面，提级管辖能否全面覆盖案件请示制度的原有功能值得探讨。本文将以提级管辖的功能替代作用为着眼点，对提级管辖功能替代作用的有限性及相关配套制度的健全作深入探讨。
　　一、提级管辖功能替代作用的提出
　　提级管辖功能替代作用的提出与改造案件请示制度的初衷相辅相成。改造案件请示制度的初衷在于消弥其弊端对于现代司法原则的损害，同时又需要对其在司法实践中客观上具有的正面功能予以保留。经过长期的理论研究和实践探索，学界和实务界普遍认同的制度替代方式是对案件请示制度进行诉讼化改造。所谓诉讼化改造，是指按照诉讼法所规定的程序来重塑原来的案件请示制度，或者以现有的某种诉讼制度代替案件请示制度的作用。1从人民法院四个五年改革纲要的发展脉络看，提级管辖已成为案件请示诉讼化改造的最佳路径选择。
　　（一）案件请示制度的弊端
　　何谓案件请示制度，在我国立法上并无明确规定。在实践中，该制度由来已久，并已固化为法院的一种办案方式和审判惯例。虽然该制度可在一定程度上有效弥补我国成文法滞后性、抽象性的缺陷，在公正审理个案、统一司法尺度和排除法外干扰等方面起到积极的作用，但由于其本身所固有的弊端已经违背了独立审判、直接审判、高效审判等现代司法原理，危害到两审终审的诉讼制度。
　　1、危害两审终审制度
　　鉴于我国现阶段报送请示案件仅限于逐级请示，故一审法院将未审结的个案报送上级法院请示，实质上等同于让二审法院提前介入一审案件的审理，其依据上级法院答复所作出的判决结果，亦近似于二审法院对将来有可能提起的上诉审的处理意见。上述情形，使得上诉审程序虚化，最终导致两审终审的司法原则形同虚设。
　　2、违背独立审判规则
　　司法权运行的重要特征之一是法官独立审判。2法官独立审判，指法官凭借其拥有的法律知识和经验法则行使审判职权，独立于各类机关、团体和个人，以确保案件处理的公正性和准确性。针对个案所采取的案件请示制度，将案件法律适用的选择权和解释权交由上级法院行使，实质上剥夺了下级法院法官独立地、不受干预地理解和适用法律的权力，违反了《宪法》及相关法律中有关独立审判原则的规定。
　　3、违反直接审理原则
　　直接审理原则，指法官需在充分听取各方诉辩意见，引导当事人举证、质证并亲自聆听法庭辩论后，形成观点、作出裁判。在案件请示制度下，上级法院对请示进行审查处理时，一般基于下级法院提供的书面材料或口头汇报，原则上不接触当事人，而其答复内容却往往被下级法院直接作为个案的裁判依据。在这种情况下，上级法院就请示进行答复的行为实质上是一种间接审判权的行使，此种做法悖离了司法的交涉性，剥夺了当事人的程序参与权，构成了对直接审理原则的破坏。
　　4、影响个案审判效率
　　由于我国立法并未确立案件请示制度，故在三大诉讼法以及最高人民法院规范审理期限或者案件请示的司法解释中，均不存在关于案件请示答复期限的规定。实践中，由于上级法院处理请示案件时间过长，导致正在审理中的案件难以及时审结、甚至超审限审理的现象时有发生，导致诉讼效率低下，进而损害当事人的合法权益。
　　（二）以提级管辖替代案件请示
　　鉴于案件请示制度本身所固有的弊端，对其进行诉讼化改造成为司法改革的应有内容之一。司法改革的方向和方式必须符合中国司法实践的实际需求，必须是切实可行的，应以改革成本的最小化换取改革收益的最大化，对案件请示制度的改造也不例外。因此，在体制和制度原因尚在改革进程中的情况下，对案件请示制度的改造，应以诉讼化改造为原则，充分发挥提级管辖的功能替代作用。
　　提级管辖属于上下级法院间移送管辖的重要内容，《人民法院组织法》和三大诉讼法对此均有规定。人民法院“二五改革纲要”提出以提级管辖替代案件请示的初步设想，“改革下级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法。对于具有普遍法律适用意义的案件，下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。上级人民法院经审查认为符合条件的，可以直接审理。”最高人民法院2010年出台的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》中，也就基层人民法院和中级人民法院对于已经受理的第一审案件，必要时可以根据相关法律规定，书面报请上一级人民法院审理的情形做了规定。明确指出以提级管辖压缩个案请示空间的是人民法院第四个五年改革纲要。“四五改革纲要”将提级管辖的案件限定为“重大、疑难、复杂”和“新类型”两类，既是对司法实践的总结，更是对既有法律规定的回归。对移送主体，“四五改革纲要”亦予以明确，其中规定“……充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件……”。至此，以提级管辖替代案件请示的改造路径得到明确。
　　二、提级管辖功能替代作用的有限性
　　提级管辖作为案件请示诉讼化改造的路径选择，其作用不容小觑。但其能否起到全面替代案件请示的作用呢？本文认为，从其自身功能定位看，在实践层面，提级管辖尚不能全面覆盖案件请示制度的原有功能。
　　（一）可提级管辖的案件范围受到严格限定
　　“人民法院四五改革纲要”将提级管辖的案件限定为“重大、疑难、复杂”和“新类型”两类，不符合该标准的案件不能够提级管辖。
　　对于重大、疑难、复杂案件，本文认为，可以从两个层面予以考量。第一层面上指的是一般意义的重大、疑难、复杂案件。这类案件往往案情疑难复杂或在法律适用上存在难点，或是事实认定和法律适用均有难度。不过，若上述难点不足以影响案件的妥善解决，有管辖权的第一审法院仍应尽可能地自行审理，而不应诉诸于管辖权上移。第二层面上的“重大、疑难、复杂”案件则要复杂很多，即法院在审理时如果仅仅根据案件事实和应当适用的法律得出结论，则不一定能够达到“案结事了”的处理效果，因而很可能不得不更多地考虑诸如政治、经济、社会、道德等多种因素，甚至是必须把这些因素置于考量的首要地位。3比如，在本省市乃至全国或国际上有重大影响，易引发群众激愤、新的社会矛盾和外事交涉的案件；社会关注度较高、有重大影响力的案件；涉及法律之间的严重冲突而损害公民合法权益的案件；涉及违反宪法条款的案件等。审理此类案件时，法院需要充分关注案件可能引发的社会影响，排除当事人试图调动多种关系介入案件的不利影响，抵御来自方方面面的压力。由于提级管辖是应对“难办”案件的特殊制度设计，对其适用应是审慎的、有限的，故从这一意义上说，“重大、疑难、复杂”案件应仅限于第二层面。
　　对于新类型案件，随着社会、科技、文化的迅速发展，种种新的、在法律制定时未能明确预见的现象不断出现，如涉及电子货币、转基因、微博侵权等纠纷，对此类新类型纠纷如何正确适用法律，作出恰当的处理，不同的法院可能有不同的理解，易于出现法律适用不统一的结果。因此，也应通过提级管辖的方式处理。
　　综上所述，提级管辖只能在有限的案件范围内适用，其仅是作为一般管辖制度中的例外而存在。2014年6月份，最高人民法院发布《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知（征求意见稿）》，向全国法院征求意见，该稿件对级别管辖标准再次上调，其调整的基本思路是基层人民法院管辖大多数一审民商事案件，中级人民法院管辖适量一审民商事案件，高级人民法院管辖少量的民商事案件。这也从另一个侧面说明了提级管辖的“例外”地位。因此，从提级管辖的案件范围看，其功能替代作用是有限的。
　　（二）提级管辖可适用的审理阶段有所限制
　　所谓管辖，解决的是各级法院及同一级别法院之间就第一审案件的权限分工问题。因此，对于二审案件，不存在管辖移转的问题。若某一具体案件在一审期间未发现需要提级管辖，而在二审中遭遇需提级管辖的情形，该如何处理？“二五改革纲要”表述为“移送上级法院直接审理”，没有使用“管辖”一词；而“四五改革纲要”明确表述为“明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院移转的条件、范围和程序……”。由此可见，提级管辖可适用的审理阶段也是有所限制的。提级管辖作为特例，不应过分冲击现有管辖制度，故提级管辖的适用应限定在一审案件。而且，不同审级的职能、特点不同，在其他审级中提级管辖，可能会涉及新的诉讼形式的构建。除二审外，再审、甚至是执行阶段，也可能出现因案件“重大、疑难、复杂”而需“求助”上级法院的情况。因此，从提级管辖可适用的审理阶段看，其功能替代作用是有限的。
　　（三）地区间发展差异凸显提级管辖功能替代作用的有限性
　　我国幅员辽阔，各地区社会经济发展不均衡，这也决定了改革必须结合各地区实际，按照不同地区的特点逐步推进。对于个别边远的、经济欠发达地区，应给予合理的过渡期间，允许其在过渡期内有限地适用案件请示制度。以广西壮族自治区为例，其作为西部边疆少数民族自治区之一、经济欠发达，与此相对应的是法官、特别是基层法院的法官职业技能和素质整体偏低，涉宗教、民族问题的处理又往往会给社会稳定和民族团结带来强大的压力。4对于这些地区，提级管辖功能替代作用的有限性更为凸显，当下级法院面临不符合提级管辖标准又难于把握的案件时，必将通过各种途径寻求上级法院的“指导”，这样会在实务中衍生出更多无序的“请示”方式。与其如此，不如在严格限定范围的前提下对案件请示予以保留，并随着司法环境的变迁逐步改革、规范，最终实现案件请示制度的诉讼化改造。
　　三、相关配套机制的建立健全
　　鉴于提级管辖功能替代作用的有限性，在对案件请示制度进行诉讼化改造的同时，还要将其置于司法改革的大背景之下，建立健全相关配套机制。如此，提级管辖制度的功能才能真正发挥，个案请示空间才能在现实中被真正压缩。本文选取了与案件请示制度改造联系较为密切的两项配套机制予以重点论述。
　　（一）案例指导制度
　　自发布有关指导性案例制度的司法解释以来，最高人民法院已发布了七批指导性案例，在指导下级法院审判工作、统一裁判尺度和法律适用标准、保障公正司法等方面，发挥了重大作用。充分发挥案例指导作用，有助于逐步提升下级法院的司法能力和水平，客观上减少案件请示需求，进而逐步缩减提级管辖案件的数量和范围，对提级管辖制度具有补充、完善意义。此外，提级管辖制度也为案例指导制度提供了更为丰富的案例来源，促进案例指导制度作用的发挥。将“重大、疑难、复杂”和“新类型”案件作为提级管辖的案件类型，使更高层级的法院可以直接审理和裁判此类第一审案件，进而最高法院或高级法院有机会在第二审程序中审理此类案件。更高级别的法院通过个案审理统一法律适用标准和尺度，这些标准和尺度则为指导性案例提供了更为丰富的素材。对本辖区内提级管辖的案件，各高级法院也应根据审判实践需要，及时编选典型案例供下级法院参考，从而更好地指导本辖区内法院的审判工作，促进本辖区内法律的统一适用。
　　（二）绩效考评制度
　　司法管理应注意司法的复杂性和多元性，防止以简单化的行政管理代替司法管理。5然而，目前实施的绩效考评制度大多较为重视数字指标，而对审判工作中的复杂性、多元性有所忽视。对下级法院而言，其一审案件的上诉率、抗诉率、改判率、发回重审率是衡量其办案质量的重要参数，对于其在辖区内的排名至关重要。对下级法院的法官而言，案件能否被二审维持，则是衡量其办案是否合格，其能否参与评先评优的重要依据。不合理的绩效考评指标加剧了下级法院及其法官向高层级法院请示的欲望，为降低改判发回等指标，对于上诉可能性大的一般案件，下级法院也可能向上级法院报送请示。如果绩效考评制度不加以改革完善，提级管辖制度替代案件请示制度后，为了追求优质的数据指标，对于难以把握的案件，下级法院也同样会尽可能地寻求提级管辖的方式转交难题。当上级法院不接受提级管辖时，下级法院及其法官还会试图通过各种方式的“请示”提前征得上级法院的意见。因此，为保证司法独立和司法公正，鼓励法官尤其是基层法院的法官根据自己对法律的诚挚理解来解释法律、适用法律6，对绩效考评制度必须予以健全完善。一是要充分考虑司法的复杂性和多样化，降低数字化指标在绩效考评中的作用。注意党委、人大、政府、纪检部门以及社会各界对审判工作的综合性评价，注重发挥多种考评因素尤其是质量影响因素的定性分析与综合评价在考评中的作用。关于数字化指标体系，应首先应用于态势分析和决策参考，而不应机械化地应用于对单位或个人的业绩评价。二是要调整、完善目前的数字化指标体系，使其更加符合司法的现实和规律。7
　　四、结语
　　提级管辖为案件请示制度的诉讼化改造提供了路径选择，但在实践层面，其功能替代作用又是有限的，提级管辖只能作为解决法律统一适用问题的特例性机制，其适用有严格的范围限定。因此，在对案件请示制度进行诉讼化改造的同时，还要将其置于司法改革的大背景之下，建立健全相关配套机制，案例指导制度、绩效考评制度等均需不断完善。如此，提级管辖无法顾及的领域才能得到弥补，个案请示空间才能在现实中被真正压缩。

1 蒋惠岭：《论案件请示之诉讼化改造》，载《法律适用》2007年第8期，第3页。
2 万毅：《历史与现实交困中的案件请示制度》，载《法学》2005年第2期，第9页。
3 王亚新：《回归司法规律的内在要求》，载《中国审判新闻月刊》2011年3月5日第61期，第19页。
4 黄诚、袁小辉：《刍议案件请示制度之规范》，载《法制与经济》2013年12月总第369期，第137、138页。
5 陈光中、龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，载《中国法学》2013年第4期，第11页。
6 万毅：《历史与现实交困中的案件请示制度》，载《法学》2005年第2期，第18页。
7 陈光中、龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，载《中国法学》2013年第4期，第13页。