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立案登记制度的基层实践与嬗变
——以天津某基层人民法院实证研究为基础
作者:樊继伟   发布时间:2017-06-21 09:30:54 打印 字号: | |

摘要:立案登记制的实施重新定位了法院司法为民的角色,有效缓解了“立案难”的社会问题。我国社会目前仍处于一个较长的社会转型期,法院内部改革,如员额制、法官助理制等尚处于探索过程中,法院“案多人少”的矛盾依旧突出。从立案登记制实施两年的基层法院情况来看,在立案登记制改革前的“立案难”很可能嬗变成为立案登记制改革后的“审理难”。为了防止立案登记制度的这种嬗变,有必要处理好有案必立与“依法应该受理”的关系,推进智慧法院建设,构建审判与多元纠纷化解协同发展氛围,合理分类、分流简单案件与疑难复杂案件。


关键词:立案登记、信息化、多元纠纷化解、繁简分流


引言


2014年11月28日,党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进若干重大问题的决定》,明确提出“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”该决定针对现实中案件受理案、当事人诉权保障不充分的问题,指明了解决途径,即改革立案审查制度,建立立案登记制度。为推动立案制度改革,2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,进一步明确了立案登记制度改革指导思想、立案登记范围、立案登记程序、相应配套制度、违法滥诉制裁以及立案监督等六个方面问题。最高人民法院在2015年2月26日发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》中将立案登记制改革作为法院改革工作的重心之一。为了全面推进立案登记制度改革,同年4月13日,最高人民法院发布《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《登记立案规定》),决定从2015年5月1日起在全国推行立案登记制度。


立案登记制度实施两年来,在解决当事人立案难、保障当事人诉权上发挥了积极的作用,收到显著的成效。但应当看到,目前我国仍处于一个较长的社会转型期,社会矛盾呈现多样化、复杂化、递增化的态势;法院内部的诸多改革尚在探索过程之中,例如法官员额制、多元纠纷解决机制、案件繁简分流制度等。这些都在一定程度和范围上影响到立案登记制改革能否实现预期目标。本文通过对某基层法院在立案登记制度改革前后的立案情况、结案情况的调查分析,探究立案登记制在司法适用中的实践以及客观问题,研究立案登记制自身完善路径及相关改革配套制度,以期为司法法治化轨道上运行的立案登记制的完善提供些许建议。


一、从立案审查到立案登记


起诉是当事人请求法院对其诉讼请求行使审判权的诉讼行为。[1]立案是法院针对当事人的起诉予以受理的诉讼行为。立案是法院决定和从事的行为。立案登记制改革之前长期实行的立案审查制是由法院在案件受理前对原告起诉进行实体判决要件或诉讼要件进行审查,根据审查结果判断是否受理。[2]立案审查的结果,一方面导致当事人提起诉讼的经过繁琐、复杂,即起诉难,另一方面也造成当事人已经提起的诉讼却很难进入实质审理阶段,即受理难。[3]立案审查制度形成的既受到管控型司法理念的影响,也是法治发展的初级阶段的客观反映。[4]


通过立案审查进行选择性司法,提高案件进入司法程序的门槛,一直受到学者们的广泛批评。张卫平教授指出,在案件受理前的立案阶段审查当事人的诉讼要件不仅违反诉讼程序自身逻辑,也变相提高了进入案件审理程序的门槛,客观上形成起诉现象。[5]段玉波教授认为,立案审查制度带来两个弊端,一是法院对当事人诉权的过分干预,严重侵害当事人提起诉讼的权利;二是在立案程序中对诉讼要件进行实质审查,缺乏有效程序保障。[6]毕玉谦教授指出,民事诉讼起诉要件的审查使得当事人的诉权处于弱势地位,在司法实践中无法有效对当事人诉权给予应有的保障。[7]


从立案审查到立案登记的改变,不仅仅是以保护当事人诉权为目的的立案制度完善,更是司法为民的司法理念在根本上的转变。依法保护当事人的诉权是立案登记的核心所在。立案登记制坚持有案必立、有诉必理的原则,就是要最大限度地保护当事人诉权,从而有效解决我国司法实践中长期存在的“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”的立案难题。[8]同时,立案登记制改革也是司法理念在司法为民、公正司法上的具体体现。有案不立、有诉不理,公正司法将不从谈起。[9]改革立案审查制为立案登记制,有案必立,有诉必理,使社会纠纷矛盾的化解纳入到法治框架内,正是司法为民理念的具体要求。依法立案是立案登记制的基本要求,也是公正司法的起点。


无论立案审查制还是立案登记制,对当事人起诉的审查受理都是由法院内部设立的立案庭具体负责。尽管履行案件受理职责的法院内设部门没有变化,但是,在诉的提起条件以及诉讼要件方面,立案审查和立案登记却存在本质区别。[10]在立案审查制度下,法院立案庭对当事人的起诉从下列方面展开审查,首先,审查当事人的起诉是否符合法律规定的积极条件和消极条件。我国《民事诉讼法》第119条列举了起诉的积极条件,即“原告与本案有直接利害关系”、“有明确的被告”、“有具体的诉讼请求和事实、理由”、“属于法院受理民事诉讼范围和受诉法院管辖”等。《民事诉讼法》第124条规定了起诉的消极条件,除该条规定的消极条件之外,起诉的消极条件还包括:不存在重复诉讼;不存在法律规定在一定期限内不得起诉的情形;不存在合同当事人协议排除法院管辖的仲裁约定等。其次,审查当事人的起诉手续是否完备。在立案登记制度下,仍要对当事人起诉进行审查。[11]立案登记制下所审查的诉的提起条件和诉讼要求上与立案审查制存在根本不同。根据最高人民法院发布的《登记立案规定》,对当事人起诉的审查程序,主要包括两个阶段:第一阶段为一律接收当事人起诉状,当事人起诉符合条件时,应当场登记,当场无法判定的,应先接收起诉状,并出具书面凭证,注明收到起诉状日期,并在法律规定期限内作出是否立案的决定;第二阶段是在法律规定的期限内将案件移交审判庭或者作出不予立案的裁定。[12]对当事人起诉的审查,主要包括:当事人是否具有适格的诉讼主体资格;是否属于法院管辖范围;是否具有重复诉讼情形等。


根据《登记立案规定》,在立案登记制度下,应当处理好如下关系:一是有案必立与依法立法的关系;二是保护诉权与预防滥诉的关系;三是立案登记制与配套制度的关系


二、立案登记制度在基层法院的实践


立案登记制从2015年5月1日开始实施至今已满两年。实践中,立案登记制度是否实现了制度推行时的预期目标,是否到达了预期效果?这一问题需要通过一定期间内司法实践的应用来进行检验。笔者选取天津市某一基层法院(以下简称A法院),就其在立案登记制实施前后的相关民事纠纷案件、行政纠纷案件的立案及结案情况进行了相关数据的采集和统计分析。尽管在研究对象的选取上仅考查一个基层法院,但是,通过对一个基层法院立案登记制度实施前后的相关数据的深入分析,笔者希望能够客观反映立案登记制度在基层人民法院适用的情况和问题。


立案登记制实施之前(2015年5月1日之前),A法院在2013年受理各类民事案件合计7181件,平均每个月受理598.4件,受理行政案件共计54件,平均每个月受理4.5件;2014年受理各类民事案件合计8028件,平均每个月受理668.3件,受理行政案件共计42件,平均每个月受理3.5件;2015年1月至4月受理各类民事案件合计2488件,平均每个月受理622件,受理行政案件共计20件,平均每个月受理5件(见表一)。


表一:2013年-2015年5月1日A法院新收民事案件与行政案件情况



             年份


案件数(件)



2013



2014



2015年1-4月



受理民事案件数



7181



8028



2488



月平均受理民事案件数



598.4



668.3



622



受理行政案件数



54



42



20



月平均受理行政案件数



4.5



3.5



5




立案登记制度实施之后(2015年5月1日之后),A法院在2015年5月至12月新收民事案件合计5418件,平均每个月受理677.3件,受理行政案件共计129件,平均每个月受理16.1件;2016年新收民事案件合计8701件,平均每个月新收案件725件,受理行政案件共计139件,平均每个月受理11.6件;2017年1月至4月新收民事案件共计3639件,平均每个月受理909件,受理行政案件59件,平均每个月受理14.8件(见表二)。


表二:2015年5月1日-2017年4月30日A法院新收案件民事案件与行政情况



             年份


案件数(件)



2015年5-12月



2016



2017年1-4月



受理民事案件总数



5418



8701



3639



月平均受理民事案件数



677.3



725



909



受理行政案件数



129



139



59



月平均受理行政案件数



16.1



11.6



14.8



从两个新收案件数据表中,可以看出:首先,在A法院受理的民事案件数量上,立案登记制度实施后比实施前虽然有一定增幅,但增加的幅度并不显著,甚至有负增长情况。例如2015年全年受理民事案件数量较2014年降低了1.5%,2016年度受理民事案件数量较2015年上升了10%。这也印证了在最高人民法院2017年5月18日召开的“全国法院立案登记制度改革两周年新闻发布会”中所指出的2015年5月1日至2017年3月天津法院登记立案数量同比上升最小,为3.97%[13]笔者认为,A法院在立案登记制度实施后民事案件立案件数增幅不大的原因主要在于,一是随着经济的发展,近年来矛盾纠纷也一直呈爆发式增长;二是在立案登记制实施之前A法院受理民事案件时已经采取了较为宽松的立案审查制。其次,在A法院受理的行政案件数量上,立案登记制度实施后比实施前增幅明显。如2016年A法院共受理行政案件数140件,比2014年和2013年这两年受理的行政案件数总和还要多。在实施立案登记制后,A法院通过诉讼服务大厅的一站式诉讼服务,简化立案流程;通过诉讼告知书,便利当事人诉讼活动、规范立案程序。与立案登记制度诉讼前相比,A法院立案登记制度诉讼后受理的民事案件和行政案件的数量均有不同程度的增幅,当场立案理到达98%以上,在一定程度上缓解了案件“立案难”问题。


在立案登记制度下,对于民事案件的审查仍要求当事人与本案由直接利害关系、并要求起诉有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据且属于法院主管;对能够受理的行政案件也要求提起诉讼的当事人是行政行为的相对人或者与行政行为有厉害关系,并要求起诉有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据且属于法院主管。在司法实践中,当事人的起诉请求也会因为种种原因,不被法院受理。例如,2016年A法院针对民事纠纷裁定不予受理的案件共37件,行政纠纷裁定不予受理的案件为21件;2017年1月至4月,A法院针对民事纠纷裁定不予受理的案件共5件,行政纠纷裁定不予受理的案件共10件。在裁定不予受理的这些案件中,从不予受理的理由来看,最多的理由是“不属于受案范围”,其次为“无事实理由”,第三为“不属于受诉法院管辖”。(参见表三)


表三:2016年至2017年4月A法院裁定不予受理案件中不受理理由的统计



     理由


件数



不属于受案范围



无事实理由



不属受诉法院管辖



重复起诉



不具备主体资格



其他


 



案件数量



42



11



9



4



5



1




为推动立案登记制度规范化、标准化,天津市高级人民法院积极推进登记立案标准化建设,要求辖区内各级法院对当事人起诉状一律接收,编号登记,填写、出具诉讼材料接收凭证;对当事人诉讼材料需要补正的,一次性书面告知当事人补正内容等。A法院落实立案登记制度标准化的基础上,积极创新立案登记方式,探索多元化的立案新模式,如预约立案、网上立案等。


三、立案登记制度自身的嬗变


1、重构立案登记积极要件


我国现行的《民事诉讼法》第119条规定了起诉的积极条件。该条规定是从当事人、具体诉讼请求、事实理由及法院管辖等方面对立案积极要件进行的轮廓性规定,[14]其与立案登记制度对起诉的要求并不存在本质矛盾。尽管对起诉条件的要求并无本质差别,但该条规定却被解读为司法实践中案件“受理难”的立法根源,例如,有学者认为该条规定将起诉要求和诉讼要件规定在一起,给当事人行使诉权设置了较高条件;[15]也有学者指出较高的立案受理条件阻碍当事人依靠司法权保护私权利的可能性。[16]为避免对《民事诉讼法》中起诉条件的误读,有必要重新审视我国立案登记的积极要件。需要强调的是,立案登记制并不是绝对的形式登记,最高人民法院《登记立案规定》也强调当事人应与本案有直接利害关系。这一积极要件并不是侵害当事人的诉权,而是避免无法律利益之诉、保障司法资源合理利用。立案登记制下仍应继续贯彻当事人“与本案有厉害关系”的积极要件。立案登记阶段应当与案件实体审理阶段相区别,区别的重点就在于对“理由”(证据)的要求不同。在立案登记阶段,应坚持宽容的立案登记理念,排除对理由(证据)的实质审查。为了淡化立案登记阶段对当事人“理由”的实质审查,避免对诉讼积极条件的高门槛解读,笔者认为应将现行《民事诉讼法》第119条第三项“有具体的诉讼请求和事实、理由”中的“理由”解释为形式上的理由。


2、完善应诉管辖制度


在2016年至2017年4月期间A法院裁定不予受理的案件中,以“不属于受诉法院管辖”为理由不予受理的案件到达了%。“不属于受诉法院管辖”依据的是《民事诉讼法》第119条第4项规定,即法院受理的民事案件,应当是属于人民法院主管和受诉人民法院管辖。可见,法院的立案庭对当事人的起诉进行应诉管辖审查是法定受理案件的条件。而对当事人在法院起诉的不属于该法院管辖的案件,法院裁定不予受理的法律依据则是最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第211条的规定,即对本院没有管辖权的案件,告知原告向有管辖权的法院起诉,如原告坚持起诉的,则裁定不予受理。这突出反映在现实中普遍存在的“异地立案难”问题上,即架空了保障当事人诉权的立案登记制,也增加了当事人诉讼的成本。在遵循案件级别管辖、特别管辖等法律规定的前提下,应当逐步打破现有的立案阶段的地域和层级限制。在特定地域内,如京津冀地区,可以建立跨域立案登记服务制度,通过地域合作,建立统一的登记立案标准、案件移送流转、跨域协同等诉讼服务机制,最大限度减少当事人诉累、落实立案登记制度便民惠民的功能。立案登记制下完善应诉管辖的一个重要举措即是建立“跨域立案”制度。跨域立案可以有效地解决当事人往返异地法院所付出的诉讼成本,真正保障当事人的诉权和利益。笔者建议,在保留现行《民事诉讼法》中的“属于人民法院主管”的同时,删除“受诉人民法院管辖”,为在全国推行跨域立案提供法律依据。同时,应当删除《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第211条中的“原告坚持起诉的,裁定不予受理”。


3、探索便民立案新模式


除了跨域立案的登记立案制的立案模式之外,各地法院积极探索的预约立案、上门立案、网上立案、扫码立案等立案渠道,其根本目的就是减少当事人诉讼成本支出,减轻当事人诉累。并且,在司法实践中,这些创新的立案登记方式使当事人在立案阶段真正体验到便利、高效、透明的诉讼服务,得到了当事人的普遍认可。探索便民立案登记方式和立案服务模式,应当以“当事人体验”为前提。有利于增强“当事人体验”的立案登记新模式,应当积极探索、推行;不利于“当事人体验”,“当事人体验”较差的立案登记模式,应当坚决地予以摒弃。当然,不同地区在经济发展情况和生活环境等方面存在较多差异,在探索便民立案新模式时也不应局限于固定、统一模式,应当根据各地不同的情况,推行适合本地区条件不同的立案登记创新模式,例如,在经济较发达、网络信息便利的地区,可以推行网上立案、扫码立案等立案创新模式,而在经济欠发达、地广人稀的地区,可以推行预约立案、上门立案、巡回服务车立案等立案模式。


四、立案登记制相关配套制度的完善


2016年11月,天津各级法院完成法官员额制改革。A法院在法院员额制之前,法院的审判人员共有128名,在推行法官员额制之后,进入员额的法官只有69人,能够承办案件的法官人数减少了46.9%。在立案登记制新收案件增多的背景下,法官员额制进一步加剧了“案多人少”的矛盾。笔者认为,要缓解立案登记制和法官员额制下“案多人少”的现实冲突,应当从推进智慧法院建设、完善多元化纠纷解决机制以及深化案件繁简分流制度等三个方面构建相关配套制度。


1、推进智慧法院建设


立案登记制度关注的是司法实践中当事人“立案难”的问题。当然,法院登记受理的案件不能够只立,不审、不结。立案登记制改革的直接目的是破除“立案难”,但其最终目标是要化解纠纷,“让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”。“智慧法院”通过网络化、信息化、大数据化、智能化的互联互通,能够有效节约司法资源、降低司法运行成本。同时,通过网上立案、网上送达,方便当事人诉讼活动,减少当事人诉讼成本;通过审判流程信息公开、裁判文书公开,让当事人感受司法活动的公开、公平和公正;通过大数据、云计算等新技术,能够为审判人员裁判案件提供智能查询、案件管理等辅助帮助,减轻审判人员工作负荷。可见,以网络化、信息化为特征的智慧法院不仅为当事人诉讼活动提供优质、高效、公正的服务,也能为法院审判人员提供全面、统一的技术支持。智慧法院建设在为审判人员通过辅助支持,在一定程度上能够缓解当前法院“案多人少”的矛盾的同事,也能够依靠司法大数据和云计算等技术支持,为法官审理案件统一、量化裁判标准,实现案件裁判的统一、高效。


2、完善多元化纠纷解决机制


在法官员额制改革和立案登记制改革推进背景下,2016年最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《多元解决意见》)[17],这是法院开展多元纠纷解决机制探索的推广。在我国社会转型过程中,社会矛盾呈现多样化、复杂化特点,多元化纠纷解决机制有助于缓解法院面临的“案多人少”矛盾,有助于满足当事人多元化的司法需求,有效化解各类矛盾纠纷。根据《多元解决意见》规定,法院应建立综合服务平台,建立诉调对接长效工作机制,在诉讼服务中心设立调解工作室、服务窗口等,通过多元化纠纷解决平台,完善诉讼分流方式,引入相关调解、仲裁、公证等机构或组织在诉讼服务中心设立调解工作室,吸纳人民陪审员、律师等担任特邀调解员,推动律师调解制度建设等。在《多元解决意见》出台后,A法院在诉讼服务中心开辟了12368法律援助工作室、调解室等,由专职律师担任特邀调解员,积极探索诉前多元化纠纷解决的具体机制。今后,可以继续探索在线纠纷解决方式、民商事纠纷中立评估机制等纠纷解决的多元化路径。这样,才能够为当事人矛盾纠纷的解决提供更多的通畅、便利渠道,减缓社会矛盾进入法院的数量。


3、进一步深化案件繁简分流制度


    立案登记制实施后,为着力破解“案多人少”的矛盾,最高人民法院于2016年9月发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,对案件繁简分流制定了统一的规范和标准。该意见提出,推进立案环节的甄别分流,简单案件由速裁判团队及时审理,在程序上对不同案件情况进行分流,创新开庭方式,推进民事庭审方式改革,简化简易、小额、无争议案件裁判文书的样式等,以提高司法效率。[18]A法院在审判庭内组建了速裁庭和小额诉讼审理团队,针对简易案件和特定纠纷类型的小额诉讼进行快速审理。另外,A法院积极探索要素式审判制度,对交通事故损害赔偿纠纷案情简单的案件,尝试适用要素表和要素式审判,以提高审判效率。但在繁简案件的对接上,特别是对繁简程度难以及时判断或者被认为简单而实际复杂的案件,如何建立有效的案件协调对接机制,仍是需要解决的问题。同时,法院在推进案件繁简分流时,还应当注意要充分保障当事人各项诉讼权利,防止入额法官出现忙闲不均问题。[19]


结语


笔者通过对A法院落实立案登记制两年情况的实证研究,就立案登记制度自身完善及相关配套制度的健全提出了若干建议。尽管对一个基层法院的实证调查无法反映全国法院在实施立案登记制度中的成效和存在问题,但仍能够客观反映出立案登记制实施两年中所带来的变化和客观问题。


应当看到,立案登记制的实施,改变了法院立案庭传统的受案审查模式,提高了立案审查效率,体现了司法为民的宗旨。不可否认的是,立案登记制下法院新收案件快速增加,在法官员额制下又进一步加剧了“案多人少”的矛盾。但是,“案多人少”并不是立案登记制的必然结果,也不能够依靠严格审查当事人起诉、提高案件受理门槛解决。应当在进一步完善立案登记制自身的前提下,从推进智慧法院建设、完善多元化纠纷解决机制以及深化案件繁简分流制度等方面提升司法效率、破解“案多人少”矛盾。








[1] 参见张卫平:《民事案件受理制度的反思与重构》,载《法商研究》2015年第3期。


[2] 参见李辉:《我国民事立案登记制度的构成与运作》,载《上海政法学院学报》第2016年第3期。


[3] 参见张卫平:《起诉难,一个中国问题的思索》,载《法学研究》2009年第6期。


[4] 前引1


[5] 参见张卫平:《起诉条件与实体判决要件》,载《法学研究》2004年第6期。


[6] 参见段玉波:《起诉程序的理论基础与制度前景》,载《中外法学》2015年第5期。


[7] 参见毕玉谦:《民事诉讼起诉要件与诉讼系属之间的关系》,载《华东政法大学学报》2006年第4期。


[8] 参见最高人民法院立案登记制改革课题组:《立案登记制改革问题研究》,载《人民司法》2015年第9期。


[9] 参见姜启波:《《关于人民法院登记立案若干问题的规定》的理解与适用》,载《人民司法》2015年第9期。


[10] 参见唐力、高翔:《我国民事诉讼程序事项二阶化审理构造论——兼论民事立案登记制的中国化改革》,载《法律科学》2016年第5期。


[11] 参见姜丽萍:《民事立案登记制的实施与完善》,载《扬州大学学报(人文社会科学版)》2016年第1期。


[12] 前引8


[13] 最高人民法院主页,“全国法院立案登记制改革两周年新闻发布会”(最后访问时间:2017520日)。


[14] 参见肖建华、王勇:《论我国民事诉讼立案登记的积极要件》,载《浙江工商大学学报》2017年第2期。


[15] 参见宋朝武:《民事诉讼受理制度改造的理性视角》,载《法学论坛》2007年第3期。


[16] 参见刘敏:《论裁判请求权保障与民事诉讼起诉受理制度的重构》,载《南京师范大学学报》2005年第2期。


[17] 最高人民法院主页(最后访问时间:207523日)。


[18] 前引17


[19] 庞闻淙、何建:《推进案件繁简分流正当其时》,载《人民法院报》20684日。

 
责任编辑:天津高院网站管理员